미국의 선거법은 완전한가 - 김철수

중앙일보

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【편집자 주】필자는 서울대 교수 (헌법 전공)로서 66년 6월 연구 교수 자격으로 도미, 현재 1년 기한으로 미국 「하버드」 대학 「옌친」 연구소에서 헌법학을 연구 중에 있다.
우리 선거법에 많은 영향을 미친 미국의 선거법은 아직도 발전 도상에 있다. 미국의 선거법은 대통령 선거법, 국회 상 ·하 양원 의원 선거법, 주지사 선거법, 주 의회 선거법, 지방 의회 선거법 등이 있으나 여기서는 연방 선거법에 관한 것만을 다루기로 하며 미국 헌법에 의거해서 선거법의 방향을 알아보기로 한다.
현행 성문법 중에서 가장 오랜 역사를 자랑하는 미국 헌법도 선거에 관한 조항만은 수차에 걸쳐 개정했다 (수정 제 12조, 수정 제 20조, 수정 제 23조∼25조). 지난 2월에 효력을 발생한 수정 헌법 제 25조도 대통령·부통령 선거의 맹점을 보완 못했고 여러 가지 개헌안이 제출되고 있다.
정·부통령 선거는 중간 선거인을 통한 간접 선거에 의한다. 중간 선거인은 국민의 일반 선거에 의해서 선출되지만 투표 용지의 기재 내용은 주에 따라 다르며 중간 선거인의 수는 각 주에서 선출하는 상원 의원과 하원 의원을 합친 수와 같다. 이들 중간 선거인은 각각 주에 모여 대통령과 부통령을 비밀 투표로 선거한다. 이 경우에 중간 선거인은 국민에 속박 받지 않으며 자유로이 투표할 수 있기 때문에 자기 당 소속이 아닌 사람에게 투표할 수도 있으며 대통령과 부통령을 각기 다른 정당에서 선택할 수도 있다. 주에서 중간 선거인이 행한 투표는 국회에 수집되어 선거 다음 해의 1월 6일에 상·하 양원 합동 회의에서 계표되어 과반수의 대통령 득표 (2백 66표)를 얻는 사람이 대통령으로 당선되며 과반수의 득표자가 없을 때에는 최고 득표자 3인 중에서 하원에서 비밀 투표에 의하여 선출한다.
이러한 경우는 과거에 두 번 있었다. 부통령으로서의 최고 득표자가 또한 부통령이 되며 과반수를 얻지 못한 경우에는 상원에서 부통령을 선출한다. 부통령이 대통령을 승계 하거나 부통령이 궐위된 경우에 대통령은 부통령을 지명할 수 있고 국회 양원의 다수를 얻으면 부통령의 직무를 행한다(수정 제25조).
이 대통령·부통령의 간접 선거는 특히 헌법에 명문의 규정이 없는 일반 투표에서 최고의 득표를 한 입후보자가 그 주의 중간 선거인의 총수를 얻는 관습 때문에 일반 투표에서 소수를 얻은 사람이 대통령으로 당선될 수 있고, 또 과거에 10회나 당선되었기 때문에 많은 비판을 받았다. 또 대통령과 부통령이 다른 정당에서도 나올 수 있는 점과 일반 투표자의 의사에 반하는 중간 선거인의 투표 때문에 논란이 되었다.
1950 년 이후에도 수차 개헌안이 국회에 상정 되었는 바 그 중요한 것으로는 비례 투표 방법과 직접 투표 방법이다. 1950 년에는 상원에서 비례 투표 방법의 개헌안이 통과되었으나 하원을 통과하지 못했고 상원에서는 직접 선거안이 부결되었다.
1961년, 63년, 66년 3차에 걸쳐 상원 헌법 개정 위원회의 공청회가 있었고 미국 대통령도 1966년 연두 교서에서 중간 선거인 제도의 개정 문제에 관해 언급했었다. 1967년 1월 미국 변호사 협회의 중간 선거인단 개정 위원회는 그 보고서에서 중간 선거인 제도를 폐지하고 직접 선거를 하도록 건의하고 있다.
이 건의는 ①대통령과 부통령의 선거는 전국적인 직접 선거에 의해야 한다. ②당선되기 위해서는 총 투표의 40% 이상을 얻어야 한다. ③40% 이상을 얻은 당선자가 없을 경우 두 최고 득표자간에 결선 투표를 하도록 한다. ④대통령과 부통령은 동일 「티키트」로 투표하도록 한다. ⑤선거일과 결선 투표일은 의회에서 정하도록 한다. ⑥예 투표 장소, 투표 방법 등은 주 의회에서 정하되 국회의 법률로써 개정·규제할 수 있도록 한 것.
국회 의원 선거법에 관해서는 선거 구획 정에 관한 논의가 진행 중이다. 미국 연방 최고법원은 1962년의 『「베이커」대「카트」사건』에서 종래의 판례를 전복하고 그 뒤 일련의 판결에서 선거구 주민의 평등한 투표권 보장을 위한 선거 구획 정의 평등 원칙을 판시 하였다.
대통령 선거, 국회 의원 선거, 지방 의회 의원 선거, 지방 정부 각료 선거 등이 동시에 행해지기 때문에 절차가 번잡하고 어떤 수준의 선거에서는 기권율이 높기 마련이고 또 시간이 오래 걸리기 때문에 기권하기 쉬우며 이를 막기 위해 기계 투표가 행해지기도 한다.
또 투표함의 복잡함을 피하기 위해 정당에 투표하는 방법을 채택하는 주도 있으나 정당 소속을 완전히 표시하지 않는 주 선거도 있다. 미국 선거의 또 하나의 맹점은 선거인 명부의 작성 문제와 많은 기권 문제이다. 선거인 명부의 작성이 유권자의 등록에 의하여 작성되며 유권자가 등록을 나태하게 되면 투표를 할 수 없게 되고 또 선거일이 공휴일이 아니고 시간이 많이 걸리며 주차장을 발견하기 어려운 까닭에 자연히 기권이 많아진다.
「프로인드」교수는 미국은 정당 자체가 일원적이 아니고 다원적이기 때문에 민주당이 공화당 내에 모든 국민의 의사가 집약될 수 있기 때문에 비례 대표제의 필요성이 적다고 보고 「뢰벤스타인」교수는 미국 공산당의 진출 때문에 수 개 주 의회의 비례 대표제가 폐지되었다고 하고 있다.