어떤 정부 형태가 좋은가-정부 헌정연 토론회 주제 발표 내용 요지

정부 헌정연은 24일 정부 형태에 관한 첫 토론회를 열었다. 이날 이강혁·서주실·문홍주 세 연구 위원은 각각 대통령제·의원내각제·절충형 정부 형태에 관해 주제 발표를 했다. 그 내용을 소개한다.

<대통령제>임기 중에 소신 있게 정책 수행|이강혁·외대 교수
엄격한 권력분립주의에 입각해 대통령은 의회로부터 완전 독립해 명실상부한 행정권을 행사한다. 미국이 헌법 제정 당시 군주가 없고 준거할 공화적 모델이 없는 상황에서 주권파와 연방파의 대립 속에 타협의 산물로 생성했다.
◇특징 △행정부의 일원적 구조 △대통령의 국민에 의한 선출 △행정부와 입법부의 엄격한 독립.
◇장단점 ▲장점=①임기동안 의회의 신임 여부에 관계없이 행정권의 권위와 안정 보장 ②행정권의 최종 결정 및 정책 수립을 소신을 갖고 유효 적절히 수행 ③법률안 거부권을 행사해 소수파의 권익 보호와 의회 다수파 횡포 견제 가능.
▲단점=①의회의 신임 여부에 관계없이 재직하고 국민으로부터 정당성을 받았다는 인식 때문에 독주 우려 ②입법·행정권의 엄격한 분립으로 국가 기능의 통일이 곤란하고 책임 소재 불분명 ③입법·행정부 대립시 행정부 기능 마비 우려 ④정당제 발전이 어렵고 국민의 정치 훈련 기회 적응.
◇미국에서의 운용 실제 ▲미국에서의 성공 이유=①철저한 권력 분립 ②상하 의원 동시 선거에 의한 정책의 비판과 책임 추궁 ③사법적 통제 ④언론과 여론의 압력 ⑤높은 정치 수준과 관용성 ⑥정치적 자유주의의 기초로서 종교 ⑦지방주의 및 지방 분권적 정당 제도 ⑧경제 안정 등 미국 특유의 인적·물적 자원.
◇형성된 대통령제 ▲전파 과정의 변용=①멕시코·브라질·아르헨티나·카리브해 연안국 등은 고전적 대통령제에 가까운 제도 도입 ②페루·칠레·볼리비아·엘살바도르 등 중남미국가와 아·아의 다수 국가는 정치적 여건을 감안해 변형된 제도 도입.
▲운용의 실제=①의회주의 전통미 확립·복수 정당 제도 미비·국민의 정치 수준 미흡 등 여건 결여 시장 기집권 또는 독재 가능성 상존 ②내각책임제적 요소 도입이 대통령의 의회·내각 동시 지배를 초래 ③전쟁·경제 위기 등 위기 상황의 상존으로 비상 통치 수단의 일상화 우려.
▲성공적 운용 사례=①장기 집권 방지를 위한 제도적 장치로 콜롬비아·코스타리카는 4년 단임제, 베네쉘라는 5년 단임제 ②베네쉘라 「베탕쿠루」 대통령의 경우처럼 특정인의 강력한 영도력과 민주화 실천 의지가 작용하기도 함.
▲성공의 정치 환경적 요인=①경제 발전 및 중산층의 형성 (산유국이 된 이후의 베네쉘라와 빈부 격차가 해소된 코스타리카) ②지역·종교적 대립 소지가 없는 등 국민의 일체감 조성 ③교육 수준의 점진적 향상 ④정당 제도 확립.

<내각제>국민의 다양한 욕구 수용 가능|서주실·부산대 교수
영국에서 발생·보급돼 70여 개국이 채택, 입법·행정부의 평등과 균형을 바탕으로 한 협조·융화 관계를 전제로 하여 △정당·책임 정치 실현 △민의에 따른 정치, 국민의 다원화된 정치 욕구 충족 △국가기능의 통일적·능률적 수행을 추구.
◇장단점 ▲장점=①정당 정치 가능 ②정당·의회를 통해 민의에 따른 정치가 가능, 동시에 의회와 국민에 책임을 지는 책임 정치도 가능 ③의회·내각이 정당을 통해 일체가 됨으로써 신속하고 능률적으로 정책 실현.
집권 수상의 정당적 배경으로 필요시 내각·의회에 대한 주도적 기능 발휘 ④교체 가능한 야당을 가진 의회의 견제로 1인 또는 1당의 독재를 제도적으로 방지 ⑤소수 의견을 비롯한 다양한 욕구를 정치에 수렴·반영하는데 유리 ⑥정당간 정책 경쟁으로 엘리트의 정치 참여 촉진 ⑦승자 독점의 완화, 야당의 집권 가능성 및 수권 능력을 배양하는데 유리 ⑧국민과의 마찰을 총선으로 해소하고 국민의 정치 욕구를 충족시킬 수 있음 ⑨정권 경쟁에 있어서의 선거 과열을 감소시키고 평화적 정권 교체가 용이 ⑩행정의 정치 관여를 약화 ⑪국정을 초월한 국가 원수의 중립적 작용으로 정치적 마찰 해소 가능
▲단점=①군소 정당의 난립과 내각 불신임 남발로 내각의 약체화와 정국 불안정 및 이에 따른 빈번한 선거의 폐단 초래 우려 ②의회와 내각의 일당 독점으로 다수파의 폭정 우려 ③의회가 정권 획득을 위한 장소화하여 정쟁 격화 우려 ④빈번한 내각 교체로 국가 정책과 행정의 계속성 단절 우려 ⑤민주적 정치 문화나 정당제가 미성숙 된 경우 운용 곤란 ⑥정책이 목적의 이해에 치중될 우려 ⑦약체 내각의 경우 위기 관리 능력 저하.
◇제도 운용의 전제 조건 △의회의 대표 기능과 의원의 무기속적 위임 보장 △직업 관료제 보장 △정당제 확립 △선거의 공정성 보강 △정치 문화의 발달과 정치인의 타협 정신.

<절충 형태>대통령·내각 대립 땐 정국 혼란|문홍주·정문연 원장
미국의 대통령제와 영국의 내각책임제를 순수한 형태로 전제했을 때 이 두 형태가 혼합된 것을 의미. 그 핵심은 행정권이 대통령과 수상에게 양분되는 이완 정부 형태.
◇분류 ①대통령제를 취하면서 대통령의 권한 일부를 수상에게 분담시키는 대통령제적 2원 정부제와 ②내각책임제를 취하면서 수상의 권한 일부를 대통령에게 분담시키는 내각책임제적 2원 정부제 및 ③두 형태의 절충으로서 이원 정부 제외에 「내각책임제적 요소가 가미된 대통령제」와 「대통령제적 요소가 가미된 내각 책임제」를 들 수도 있음.
◇대통령제적 이완 정부제=▲특징=①대통령은 국민 직선 (프랑스)이거나 선거인단에 의해 간선 (핀란드) ②수상은 대통령 단독 임명 (프랑스) 또는 국회의 신임을 얻어 임명 (핀란드) ③권한은 수직적으로 분할 돼 있어 대통령이 내각에 상당한 영향력 행사 ④국회가 내각 불 신임권을 갖고 대통령도 국회 해산권을 가지나 발동 요건이 까다로움.
▲장점=①대통령의 독주 견제 가능 ②국회와의 관계에서 상호 견제 가능 ③대통령이 내각에 실질적 영향력 행사 ④기타 대통령제의 장점을 가짐.
▲단점=①현재 프랑스처럼 대통령이 의회 다수당과 소속을 달리할 경우 수상과의 대립 상태 야기로 국정 혼란 가능성 ②행정부가 대통령파·수상파로 갈릴 우려 ③책임 행정 결여 가능성.
◇내각책임제적 이완 정부제 ▲특징=①대통령은 직선되거나 국회에서 선출 ②수상과 내각은 의회의 다수당이나 다수 연립 정당에 의해 구성 ③대통령과 수상의 권한은 수평적으로 분리되고 상황에 따라 분담 ④대통령의 의회 해산은 수상과 협의해 행사 ⑤기타 행정권의 상당 분야에서 대통령과 수상이 협력 관계 유지.
▲장점=①특수 행정과 국가적 중대사를 일반 행정과 분리해 대통령에게 전담시킴으로써 지속적 집행 가능 ②빈번한 의회 세력의 변동에도 불구하고 대통령을 통한 지속적 유지 ③의회·내각의 대립시 대통령이 중재자 ④행정권을 상황적으로 분담할 경우 비상 사태에 능동적 대응이 가능.
▲단점=①대통령제적 2원 정부제의 단점이 같이 나타날 수 있음 ②행정의 비능률 초래 우려.