행정구역개편 방향과 문제점-긴급좌담회

행정구역 개편을 놓고 논란이 많다.
지역의 이해관계에 따라 견해차가 여전해 中央日報는 합리적 대안마련을 위한 지방행정 전문가 3명의 긴급좌담회를 마련했다.
▲權=최근 내무부가 중심이 돼 2단계 행정구역 개편안이 나오면서 타당성 여부를 놓고 논란이 많습니다.내무부의 당초안은 경기도를 남북으로 나누고,부산.대구.인천등 직할시의 영역을 넓히며,울산시를 직할시로 하는 것이 골격입니다.
광역행정수요에 대응해 협소한 대도시의 행정구역을 조정하며 都農간 상호보완하는 효과 및 지자체 단체장선거 이전에 매듭지어야한다는 점등에서 행정구역 개편안이 초기단계에는 긍정적이었지요.
그런데 정치쟁점화된 것은 立案과 발표과정에서의 잘못때문입니다.여론수렴등 민주적 절차를 생략한데다 편입당하는 지역에 대한 대책이 언급되지 않았던 것이지요.결국 경기도 分道는 일단 물거품이 됐습니다.
▲崔=제1차 개편안은 市.郡통합이 중심이었습니다.이는 기초자치단체의 구역조정인데 이번 2차개편안은 직할시문제,즉 광역자치단체 수준의 개편이지요.이런 개편론의 원천적 배경을 살펴보면 그동안 고도산업화가 이뤄져 산업사회에 걸맞은 행정 조직을 갖추자는 것입니다.
도시화가 이뤄지면서 인구및 자본의 편중에 따른 문제가 대두됐고 국제정세도 자치단체 수준에서의 경쟁력을 강화하지 않으면 안되게끔 됐습니다.또 내년도 단체장선거이후 완전한 지자제가 이뤄지면 행정구역 개편이 어렵다는 점도 반영한 것이지 요.
▲韓=총론적인 면에서 개편안의 발표시기와 제의한 방법상의 문제를 우선 지적하겠습니다.우선 시기는 적절했다고 봅니다.市.郡통합이 거의 성사돼 다음은 광역단체로 넘어가는 단계이지요.
그러나 방법적인 측면에서 부정적인 것은 내무부가 행정적인 효과를 앞세워 비공개적으로 진행하다보니 불필요한 비판과 혼란을 야기한 대목입니다.먼저 개편안에 대한 公論化를 거쳤어야 합니다.학계나 정당에서는 졸속이 아니냐는 비판도 큽니다 .
효율성제고.선거공약이란 측면도 있으나 지역간 경제.재정적인 격차문제,分道할 경우 도세약화등 논란,여기에 겉으로 드러내지 않으나 선거구문제도 개입돼있을 것 같습니다.
▲崔=민자당을 중심으로 재정이 취약한 일부 직할시를 도에 편입해야한다는 의견이 강력히 대두됐는데 여기에는 반대합니다.현대는 농업사회가 아닌 산업사회인 만큼 도시적인 행정기능의 전문화가 필요하지요.
또 직할시가 도에 들어가면 기초단체가 되는데 그 하부 기초단체(區)의 처리도 어렵습니다.거꾸로 직할시를 더 키워서 국제경쟁력에 대응할 수 있도록 해야합니다.직할시를 중심으로 都農통합이 필요해요.직할시 내부에 주거.유통단지.각종 사 회간접시설.
도로및 생산공장부지등을 효율적으로 배치하게 되면 생산성을 높이게 되는만큼 직할시의 광역화가 필요합니다.
▲韓=직할시를 도에 편입해서는 안된다는데는 동감입니다.이는 행정의 역행이지요.그렇다고 인구가 자꾸 늘어나고 행정수요가 많으니 직할시를 크게 만든다는 것도 타당치 않다고 봅니다.본질적인 해결이 아니라는 얘기지요.
모든 직할시가 확대를 거듭하고 인근의 道는 면적이 좁아져 道勢가 계속 약화되는 현상은 절대 바람직하지 않습니다.직할시의 영역확대는 단편적으로 하면 안되며 나라 전체를 놓고 따져봐야합니다. ▲崔=직할시의 확대는 면적이 너무 좁기 때문입니다.영국도 74년도에 대개편을 수행했는데 맨체스터.요크셔등 거대도시를중심으로 주변 농촌지역을 통합해 하나의 카운티로 종합행정을 구현했습니다.우리나라의 직할시는 구역이 너무 좁아 일반 市정도의규모입니다.대도시는 대도시에 걸맞은 기능을 수행할 수 있도록 넓혀야 합니다.
대도시 주변을 직할시에 편입함으로써 도의 재정규모는 줄겠지만기존 재정자립도에는 영향이 별로 없다고 봅니다.오히려 주변 생활권을 하나로 묶어 생활편익을 도모하는 이점이 큽니다.
▲權=직할시를 넓히는 것은 올바른 방향이라고 봅니다.단 편입잔여지역의 낙후문제와 道의 약화인데,개편안이 나오면서 이들 지역에 대한 개발촉진이나 개발청사진을 제시했어야 했어요.그러면 주민의 공감도 얻을 수 있었습니다.
▲韓=현재 대도시 주변에는 여건만 되면 진입하려는 인구가 몰려있는데 이를 계속 수용하다보면 전국이 거대도시화되지 않겠습니까. 사실 개편안은 말이 개편이지 내용으로는 대도시를 직할시로승격하고,직할시의 영역을 넓히자는 것으로 일부 시.도에 국한된것입니다.
문제는 개편이 아닌 개혁차원에서 접근해야 한다는 것입니다.국가의 시정목표인 변화와 개혁에 맞춰 모든 도를 대상으로 하고,직할시도 자체적인 문제점을 거론해야하며,근본적인 도시문제에 접근해야 합니다.
▲權=그렇더라도 생활구역과 행정구역은 일치시켜야겠지요.
▲韓=물리적인 구역확장만으로는 한계가 있습니다.
▲權=구역은 그냥두고 광역적인 행정체계를 만드는 것도 좋은 방안일 것같습니다.선진국에서도 지자체간의 협의 시스템이 시행되고 있습니다.
▲崔=2000년대는 전국민의 90%가 도시주민이 될것입니다.
독일도 도시권 중심의 개편을 추진했고 행정구역도 개편하고 있습니다.우리나라도 과거 갑오경장때 전국토를 부산부.대구부.대전부.인천부등 23府제로 한 적이 있지요.이제야말로 도시권 중심으로 생각해야 합니다.도시의 생활권역을 하나로 묶어 시너지효과를높여야 합니다.
▲韓=도시행정 중심에는 동감입니다.직할시의 구역확대는 다른 도시에도 적용돼야 일관성을 유지하는 것인데 지금 경우는 몇개의직할시를 대상으로 하기 때문에 문제입니다.
▲權=급해서 그런 것 아니겠습니까.(웃음) ▲崔=직할시의 요건만 갖춰지면 승격하는 것이 좋습니다.울산시의 경우 나머지 경남지역과는 경제성격이 다른 중공업지역입니다.수출규모로나 총생산력측면에서도 자생기반이 충실하고 또 이를 조장할 필요가 있는 것입니다.
▲韓=울산시의 직할시 승격문제에 타당성을 인정하더라도 다른 부수적인 문제가 발생합니다.무엇보다 경남도세의 약화인데 대전.
광주.대구등 직할시들이 분리될 때 겪었던 문제들이지요.울산시의재정규모 8천억원은 경남의 3분의1입니다.이 경 우 도세약화는불가피하지요.
▲權=행정구역 개편은 생활편의와 개발효율의 측면에서 이뤄지는것이 본질이지요.그러나 아무리 생활권역이라도 역사.문화등 주민정서를 감안해야 하는데 이를 반영하지 않은 것같습니다.
▲崔=구역개편을 내무부에서 구상해 불쑥 내놓는게 문제입니다.
英國등에서는 길게는 10여년 연구한뒤 그 결과를 가지고 또다시10년 정도에 걸쳐 모든 문제를 해소한뒤 시행합니다.
▲韓=시의 승격이 됐든,분할이 됐든 기득권이나 지역이기주의는탈피해야 하고 또 어떻게든 정치적인 이해도 배제돼야 합니다.이런 전제하에 방향은 지방행정이 도시행정체제로,都農통합으로 광역행정을 수행할 수 있는 체재로 진행돼야 합니다■ ***주민투표등 필수 ▲權=주민투표제가 빨리 법제화되어야 합니다.지자제법에마련하도록 되어있는 주민투표제를 법으로 만들어 행정구역개편같은문제가 있을 때 활용해야합니다.행정편의주의적인 발상을 떠나 주민자치시대에 걸맞게 민주적인 절차를 거칠 수 있도록 해야하는 것이지요.
▲崔=그렇습니다.아무리 시일이 촉박해도 지방의회라든가, 주민의견 수렴등 절차상에 문제가 있어서는 안됩니다.
▲權=결국 이같은 민감한 문제는 전반적이고 종합적인 접근이 필요합니다.세미나.발표회.공청회등도 필요해요.
영국의 경우 64년도에 시작해 74년도에 전국적인 광역개편을이뤘는데 이같은 장기간에 걸친 연구.검토.의견수렴끝에 3~4계층의 복잡한 자치단체구조를 2계층으로 단순화하고 구역도 크게 조정했습니다.
▲韓=결론적으로 볼 때 세계는 도시권을 중심으로한 광역행정화추세입니다.행정권역과 생활권역의 합치도 필요합니다.광역개발수요를 충족시킨다는 점에서도 그렇지요.다만 절차에 있어서 광범위한의견수렴이 이뤄져야 한다는 것이 중요합니다.
[정리=朴鍾權기자] 權純福:지방행정연구소 이사장 崔昌浩:지방자치학회장 〈건국大교수〉 韓垣澤:성균관大행정대 학원장