공공관리제 조합에 자율성 줘야

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재개발·재건축 사업에 공공부문이 개입하도록 한 현행 공공관리제를 지금처럼 일률적으로 적용할 것이 아니라 해당 지역에 사는 주민이 직접 채택 여부를 결정하도록 해야 한다는 지적이 나왔다.

또 도정법과 서울시 조례간 상충돼 있는 시공자 선정시기도 일률적으로 개정하지 않으면 충돌이 일어날 것이라고 예상했다.

한국건설산업연구원 두성규 연구위원은 최근 펴낸 `공공관리제도의 합리적 역할 수행을 위한 제도개선 방향` 보고서에서 이 같이 주장했다.

두 연구위원은 "공공관리제도는 정비사업의 추진과정에서 나타났던 조합·시공자·정비업체 간의 유착이나 선정과정의 부패, 각종 이해관계자 간의 충돌이나 갈등을 해소할 수 있는 제도적 장치로 기대를 모으고 있다"고 밝혔다.

다음은 보고서 주요 내용.

현행 공공관리제 문제점

-공공의 개입이 정비사업 현장에서 기대만큼 효과가 있을 지 검증을 거치지 못해 우려가 큼

-대부분 정치인 출신의 구청장이나 시장, 군수가 공공관리자 지위를 갖기 때문에 정비사업 현장에서 부정과 부패로 얼룩진 오명을 씻어낼 수 있을 지 의구심 남아

1. 도입취지와 기능간의 괴리

-재개발 현장의 세입자 보상 문제 등과 관련한 용산 화재사고 등이 발생하고 이에 대한 처리가 사회문제화되자 2009년 자문위원회의 대책방안으로 공공관리제가 시행

-공공관리제 입법화를 위한 추진과정을 보면 세입자 보상문제나 철거문제 등이 핵심 주제에서 상대적으로 멀어지는 반면 공공관리자의 역할에 대한 논의가 집중되면서 공공관리제가 공공지원을 통한 손쉬운 정비사업의 추진방식인 것으로 인식되는 경향이 지배적

-용산 화재사고 등에서 보듯이 철거 과정에서의 이해관계 조정이나 세입자에 대한 합리적 보상, 주민이나 조합원 간 갈등 해소 등 공공의 직·간접적 역할이 필요한 영역은 시공자나 조합원에게 떠맡겨지는 등 공공관리제도의 역할 및 기능이 당초 도입취지와는 상당히 다른 방향으로 제도화

2. 이해관계 충동에 따른 처리시스템의 미진

-분쟁처리와 관련한 현장의 제도적 정비는 아직 미흡하거나 법제도와 상이한 기구의 성립 등으로 혼선만 초래하는 경우도 있어 도시분쟁조정위원회 기능에 대한 실효성을 기대하기가 어려워

3. 시공사 선정시기에 대한 도정법과 시·도 조례간의 부조화

-도정법 상 시공사 선정 시기는 조합설립 이후로 규정

-그러나 서울시 조례에선 도정법 상의 시공사 선정기준을 규정함과 동시에 ‘조합이 시공자를 선정할 때 인가된 사업시행계획서를 반영한 설계 도서를 작성해 입찰한다고 명시’/서울시 조례를 규정의 내용대로 해석하면 ‘조합설립-사업시행인가-시공사 선정 순’

-이로 인해 시공사 선정은 지금까지 도정법 만 적용되던 경우보다 사업시행 인가를 받을 때까지 상당히 늦춰져

-조합과 건설업계에선 사업시행 인가를 위한 준비 등 기간을 필요로 하기 때문에 사업지연에 대한 우려가 크고 다양한 특성과 지역적 차이점을 안고 있는 모든 정비사업 현장에 획일적인 방식으로 시공자를 선정토록 하는 것이 조합원들에게 이익이 될 것인가 의문제기

4.주민 및 조합원의 의사와 무관한 획일적 적용

-정비현장에 따라선 추진위 구성이나 조합운영이 자체적으로 원만하게 진행될 수 있는 여건이 구축돼 있는 경우 많아

-이러한 경우조차 정비구역의 주민 혹은 조합원의 의사와 관계없이 공공이 획일적으로 공공관리제도를 적용해 정비사업에 관여하는 것은 현장에서 도움이 되는 것이 아니라 오히려 부담요인으로 작용

-시범 실시된 지역의 사업이 아직 진행 중이고 완료된 것이 아닌 점을 감안할 때 충분한 검증을 거치지 못한 상태/오히려 시범 실시된 지역에서 추진위와 공공관리자간의 정비업체 선정을 둘러싼 갈등이 불거지고 있어 향후 전망에 대한 불안감과 우려를 심화

합리적 역할 수행을 위한 제도 개선 방안은

-충분한 사전 검증이 안된 점을 감안해 법제도상의 혼선이나 불확실성을 최소화하도록 노력해야

-시공자의 선정시기가 늦춰지면서 기존 조합 등의 운영자금을 둘러싼 여러가지 이해관계의 충돌이 예상되고 후발 현장의 경우 운영자금의 확보 자체가 사실상 제약돼 도시정비기금 등을 통한 공공관리자의 충분한 재정지원이 뒷받침되지 않을 경우 사업이 오히려 난항을 겪게 될 우려도 적지 않은 실정

-이런 가운데 공공관리제도는 이미 시행에 들어가 향후 정비사업의 시장판도에도 많은 변화와 파장을 미칠 것으로 예상

1.공공관리의 주된 기능은 정비업무의 지원과 정보제공에 역점

-공공관리제도는 정비사업에서의 부조리나 비리 발생 등을 방지하고 신속하고 원활하게 사업을 추진할 수 있도록 하는 데 시행목적을 두고 있어 설계자 선정이나 시공자 선정지원 등에 관여하는 현행 구조는 바람직하지 않아

-따라서 공공관리자의 주된 역할과 기능을 정비사업에 대한 감독 및 관리가 아니라 정비사업 관련 제반 필요정보를 신속, 정확하게 제공하는 기능에 역점을 둬 정비 사업의 투명성, 효율성, 공정성을 확보 또는 제고하도록 역할 구조를 변경해야

2.사업 추진과정에서의 효율적 분쟁처리에 관한 기능 보완

-용산 화재 사고에서도 알 수 있듯이 관리처분계획이 끝나고 철거가 시작될 경우 이해관계의 충돌은 극한 대치상태로 치닫는 수가 많은데 이러한 갈등을 해소하고 이해관계를 조정해줄 수 있는 주도적 역할기관에 대한 사회적 요구가 큰 편임

-공공관리제도에선 세입자 문제는 소유자에게, 철거문제는 시공자에게 전가하고 있지만 이러한 방식은 문제를 가지고 문제를 푸는 것과 다름없어 오히려 잠재돼 있는 갈등을 자극하거나 심화시킬 우려 있어

-현행도시분쟁조정위원회가 실효성을 갖도록 그 위상과 기능을 강화할 필요있어

조정위원회를 상시 운영체제화해 정비사업의 분쟁처리에 적극적인 역할/조정위원들의 전문성 확보와 조정위원회 직원들의 실무능력 높여야

3.시공사 선정시기의 해석을 둘러싼 혼선해소

-서울시 조례에선 시공사 선정 시기는 사업시행인가 후

-시공자 선정시기 해석에 대한 적정성은 차치하고라도 사업기간의 장기화는 다양한 이해관계에 복합돼 있는 정비사업의 추진과정에서 항상 갈등과 충돌을 초래할 가능성이 커 판단의 기초가 되는 관련법령의 규정과 해석은 보다 명확하게 정비되고 규정돼야

-도정법의 해당규정을 개정하든지 아니면 조례의 위법성 여부 분명하게 확정해야

4.주민의 자유로운 선택권 보장

-공공관리제도에는 정비구역 내 주민 또는 조합원의 재산권 행사에 제약을 가하는 내용이 포함돼 있어 중대한 공공의 이익을 위해 불가피한 경우가 아니면 최소한에 그치도록 해야 함/정비사업은 구체적인 사업방식마다 조금씩 다르기는 하지만 기본적으로 정비구역내 주택 또는 토지 소유자의 재산상 권리행사가 포함돼 있다는 점 동일

-현행 공공관리제도가 비록 도정법에 그 근거를 두고 있기는 하지만 주민 또는 조합원의 의사와 상관없이 획일적으로 전 정비사업 현장에 적용돼 주민 또는 조합원의 선택권을 재제한다는 문제점 있어

-따라서 공공관리제도의 성공적 정착 여부를 아직 섣불리 판단하기 어렵고 대내외 경제 환경 변화나 정비사업 현장의 다양한 변수들이 작용할 수 있다는 점을 감안할 때 주민 또는 조합원이 자신이 참여하고 있는 정비사업의 현장에 공공관리제도의 적용 여부를 자유롭게 선택할 수 있도록 하는 것이 바람직해