유신때는 대통령이 선출...부침 심했던 비례대표

선거법 개정 관련 회의에 나선 4+1협의체. (왼쪽부터) 김관영 바른미래당 최고위원, 유성엽 대안신당 창당준비위원장, 윤호중 더불어민주당 사무총장, 윤소하 정의당 원내대표, 박주현 민주평화당 의원. 김경록 기자

연동형, 준연동형, 연동률 캡, 석패율제…

선거제 개정안을 두고 여의도가 뜨겁다. 민주당과 한국당의 대결뿐 아니라 민주당 대 정의당 등 진보 진영에서도 이해관계가 엇갈린다. 그 핵심은 비례대표제다. 어떤 식으로 비례대표를 뽑느냐를 두고 첨예한 갈등을 빚고 있다.

비례대표란 지역구 의원이 아닌, 다양한 배경을 가진 사람을 국회의원으로 선출해 국민의 뜻을 반영하기 위한 취지다. 이번 충돌이 선거제 발전의 유의미한 통과의례라는 시각도 있다.

1963년 전국구 의원 생겨

1948년 5월 10일 실시된 남한 단독으로 실시된 제1대 국회의원 선거 투표 모습. [중앙포토]

비례대표 선출을 둘러싼 방식은 변천을 거듭했다. 1948년 5월 최초의 국회의원 선거 당시엔 비례대표가 없었다. 각 선거구에서 1위를 득표한 지역구 의원(200명)만으로 국회가 꾸려졌다. 이후 2~4대 총선 역시 전체 의석수만 210→203→233석으로 바뀌었다.

1963년 6대 총선부터 ‘전국구제’라는 이름으로 현재의 비례대표 의석이 생겼다. 무조건 전체 의석의 25%를 할당했다. 6대·7대 44명, 8대 51명의 전국구 의원이 생겼다. (비례대표 명칭은 16대 총선부터 사용)

당시 전국구 배분 방식은 제1당이 전체 전국구의  1/2 이상 2/3 미만, 제2당이 남은 의석 중 2/3를 보장하는 식이었다. 제3당 이하는 나머지 의석을 득표율에 따라 나눠 가졌다.

이 제도는 지역구 득표율과 관계없이 제1당이 전국구 의석의 50% 이상을 확보하는 구조다. 자연히 공정성 논란이 일었다. 지역 기반이 없는 군 출신 인사가 손쉽게 국회의원이 되는 수단으로 활용됐다. 정당에 기부를 많이 한 순서대로 전국구를 배정한다는 의혹도 강했다.

대통령이 간선제 독식 

1970년대 유신 시대엔 비례대표와 유사한 간선제 의원이 있었다. 전체 의석의 25%였다. 그런데 그 간선제 후보는 100% 대통령 추천이었다. 선출은 헌법기관인 통일주체국민회의였다. 사실상 대통령이 전체 국회의원 중 25%를 택하는 셈이었다.

1980년 세종문화회관에서 총회를 연 통일주체국민회의. [중앙포토]

이렇게 임명된 비례대표 의원들이 만든 단체가 바로 ‘유신정우회(유정회)’다. 이름에서 알 수 있듯 유신체제를 지지하면서 정권의 영향력을 유지하는 수단이었다.

1980년대 초 비례대표제가 부활했다. 여전히 제1당에 절대적으로 유리했다. 1981년 11대 총선에선 전체의석(276석) 중 92석이 비례대표였는데 이 중 2/3가 제1당에 돌아갔고, 나머지 1/3은 정당별 의석수 비율에 따라 배분됐다. 김용호 선거관리위원회 위원은 2017년 ‘대한민국 선거제도 변천사: 지속과 변화에 대한 고찰’ 보고서를 통해 “민주화 이전에는 집권세력이 권력 유지를 위해 선거제도의 민주성과 공정성을 현저히 훼손했다”고 분석했다.

노태우 정부가 들어선 1988년 13대 총선에서야 현재의 의원 선출 방식인 지역구 국회의원과 전국구 비례대표를 결합한 틀이 나왔다. 다만 비례대표 의석을 배분하는 방식은 변화됐다. 1992년 14대 총선부터 정당별 의석 비율에 따라 비례대표를 배분했다. 지역구에 한번 투표하고, 이후 정당에 투표하는 1인 2표제는 2004년 17대 총선에 시작돼 현재까지 이어지고 있다.

줄어드는 비례대표 의석

비례대표 의석은 1988년 75석에서 2016년 47석으로 줄었다. [그래픽: ‘대한민국 선거제도 변천사' 보고서]

다만 비례대표 의석 비율이 점차 줄어들고 있다. 비례대표 의원 수는 1988년 13대 총선에서 75석이었다가 15·16대에선 46석이 됐다. 1인2표제가 도입된 17대(2004년)엔 56석으로 반짝 늘었지만, 이후 조금씩 축소돼 2016년 20대 총선에선 47명이 됐다.

비례대표 비율이 전체 의석의 16% 수준으로 떨어진 것은 각 정당의 이해관계에 따라 선거구를 늘려온 탓이다. 전체 의석수는 정해져 있는데 지역구가 늘면 비례대표는 줄어들 수밖에 없다.

정진우 기자 dino87@joongang.co.kr