[동국대학교 북한연구소 11회 북한포럼]

◎ 교류협력적 관점에서 본 북한관광 ◎
- 양문수 경남대학교 북한대학원대학교 교수

1. 남북관광교류협력의 주요 의의

☐ 남북관광은 남북관계 개선, 한반도 긴장 완화 및 평화체제 구축 기반 조성 등에 기여
- 역대 정부의 통일정책 기조는 ‘보다 많은 접촉과 교류’는 통일로 가는 가교이자 동시에 지름길이라는 인식임.
- 남북관광교류는 그 어느 분야의 교류협력보다 인적 교류가 핵심적 역할
- 남북관광교류는 경제사업이자 동시에 평화사업

☐ 남북관광교류는 남북간 적대성의 해소에도 기여
- 남북간의 교류와 접촉은 양측 주민간의 적대감을 씻어내는데 중요한 역할 수행하는 바, 이는 한반도 평화 정착의 지름길

☐ 북한의 변화(특히 대외개방)를 유도, 촉진함으로써 남북간 화해협력 분위기 조성 등에도 기여
- 정부 정책 기조가 북한에 변화를 강요하기보다는 교류협력의 확대를 통해 북한의 변화, 특히 대외개방을 점진적으로 유도한다는 것
- 예컨대 금강산 관광 사업의 경우, 더디기는 하지만 대외개방의 폭은 지속적으로 확대되어 왔고, 이는 개성이라는 새로운 지역의 관광개방에까지 이어졌음.

☐ 남북관광교류는 직접적으로 북한의 경제난 완화에 기여
- 관광은 ‘굴뚝 없는 산업’
- 단기간내 현금수입 확보 가능

☐ 남북관광교류는 특히 북한 주민들로 하여금 남한 주민과 남한 사회에 대한 인식의 변화를 초래

2. 남북관광교류협력의 현황

☐ 금강산 관광사업은 그동안 우여곡절이 있었으나 육로관광 실시 이후 안정세

☐ 평양관광은 2003년 평화항공여행사가 일시적으로 진행

☐ 개성관광은 원론적으로는 합의가 이루어진 상태
- 다만 실시 시기는 미정

3. 남북관광교류협력에 대한 평가

☐ 남북관광교류는 지난 1998년 이후 7년 동안 양적으로 크게 확대
- 금강산 관광객은 연 26만 명대로 증가

☐ 남북관광교류는 지난 7년 동안 질적으로도 발전
- 관광 지역의 다변화 경향
- 관광루트의 다양화
- 관광객에 대한 북한당국의 유연한 태도

☐ 하지만 남북관광교류는 아직도 걸음마 단계
- 아직까지는 금강산이라는 제한적 영역을 중심으로 진행되고 있음.
- 평양관광도 지속성을 담보하지 못하고 있으며 개성관광도 실현 시기가 유동적

☐ 사업주체의 입장에서는 수익성 확보의 어려움
- 관광대가(일종의 입장료)의 문제

☐ 사업 자체의 불안정성
- 남북관계 추이, 북한당국의 자의적 판단에 의해 언제 어디서 중단될지 모르는 불안정성 내포

☐ 남북관광교류협력에 대한 북한당국의 태도
- 기본적으로 딜레마
- 혹은 이중적인 태도
- 관광은 북한당국 입장에서는 큰 투자 없이 비교적 용이하게, 그리고 확실하게 외화수입을 획득할 수 있는 매력적인 수단
- 반면 인적교류를 수반하지 않을 수 없다는 측면에서 정치적, 체제적 부담도 더 큰 사업

4. 최근의 남북관광교류협력 여건 변화

(1) 일지

☐ 7월 16일: 현정은 현대 회장과 김정일 위원장, 개성관광과 백두산 관광 실시에 합의
☐ 7월 19일: 현대와 한국관광공사, 백두산 관광 공동 진행 발표
☐ 8월 8일: 일부 언론, 현대 김윤규 부회장의 대북사업 개인비리 보도
☐ 8월 19일: 현대아산, 이사회 개최해 김윤규 부회장 대표이사직 해임 의결
☐ 8월 25일: 북측, 9월 1일부터 금강산 관광객 수를 1000명에서 600명 선으로 감축하겠다고 통보(김 부회장 일선 퇴진을 이유로)
☐ 8월 26일: 1차 개성시범관광 실시
☐ 8월 31일: 현정은 회장, 이산가족 면회소 착공식 등 참석 위해 금강산 방문, 이른바 핸드백 사건 발생
☐ 9월 2, 7일: 2차, 3차 개성시범관광 실시
☐ 9월 13일: 현대-북측, 개성관광(본관광) 1차 실무협상 소득 없이 끝나
☐ 9월 13일: 롯데관광, 북측의 개성관광 참여 제의 사실 공개
☐ 9월 14일: 정동영 통일부 장관, 16차 장관급회담 참석차 평양 방문한 자리에서 정부의 적극 중재 의지 표명
☐ 9월 15일: 북측, 금강산 관광 중단 없을 것이라고 정동영 장관에게 메시지 전달
☐ 10월 1일: 일부 언론, 현대의 내부감사보고서 인용, 김 부회장의 남북협력기금 유용 의혹 제기
☐ 10월 5일: 현대아산, 임시이사회 개최해 김윤규씨에 대해 부회장 보직 해임 결정
☐ 10월 6일: 통일부, 김 전 부회장 남북협력기금 유용 없다고 발표
☐ 10월 8일: 롯데관광, 북측이 현대를 배제한 개성관광 제의(9.13) 사실 공개

(2) 파급효과

☐ 금강산 관광 파행 운영
- 관광객 숫자 격감
- 예약자 피해 속출
- 수급 불균형
- 현대는 1일 평균 1억원의 손실 발생

☐ 백두산 관광, 개성관광 사업 지연
- 백두산 시범관광 연내 실시 어려울 듯
- 개성 본관광 연내 실시 여부 불투명

☐ 대북관광사업에서의 현대의 독점적 지위 동요
- 북한당국은 파트너 다변화 추진 조짐
- 롯데관광, 평화항공여행사, 한국관광공사 등
- 한국정부의 생각도

5. 쟁점과 과제

□ 현대-북한 갈등의 본질은 무엇인가
- 현대는 왜 김윤규 전 부회장을 퇴출시켰는가
- 북한은 왜 이에 대해 강하게 반발하는가
- 순수한 김윤규 전 부회장 개인의 문제인가
- 아니면 북한당국의 대남경협사업 체계의 재편 의도인가

□ 현대의 문제
- 지금까지 사업 추진 과정에서 특정 개인에 대해 과도한 의존
- 대북사업의 속성상 불가피한 측면도 있지만, 사업추진과정의 불투명성의 문제
- 소유와 경영의 관계, 나아가 기업 인사권의 문제

□ 북한당국의 문제
- 국제적 규범의 미준수
- 일방적인 태도

□ 현대-북한 갈등의 전망
- 양보와 타협
- 한국 정부의 중재 가능성
- 시간은 누구의 편인가

□ 향후 사업추진체계의 재편 불가피
- 사업주체(player)의 양적 확대
- 개별 사업자로 참여할 것인가 혹은 컨소시엄으로 참여할 것인가
- 이 경우 조정의 문제, 대북 창구의 문제 등이 과제로 남아

[출처 : 동국대학교 북한연구소 제11회 북한포럼, 양문수 경남대 북한대학원대학교 교수 발표 요약문. 2005년 10월 12일]

◎ 관광사업적 관점에서 본 북한 관광 무엇이 문제인가?◎
- 김병규 평화여행사 이사

1. 금강산관광지역 개방의 의미

1998년 현대의 금강산관광사업으로 최초 남북간에 해로를 통한 금강산관광이 시작되었다. 금강산사업의 본질은 관광을 통한 남북간 화해의 기틀을 잡고 남북화해교류협력의 시발점을 둔다는 상징적인 의미를 갖고 있었다.

당시 북한은 1995년부터 시작된 극심한 식량난과 경제난에 봉착되게 되었고 그로 인한 타개책이 요구되었을 것이라 판단된다. 극심한 경제난관 식량난은 근본적 체제유지의 틀을 흔들 수 있는 가능성을 내포하고 있었고 관광을 통한 북한 영토의 개방은 당시 북한내부의 온건파와 강경파의 갈등도 야기했던 것으로 알려져 있다. 이런 상황에서 북한은 생존을 위한 외화벌이를 첫 번째 목적으로 두고 금강산일대를 대거 개방하면서 금강산관광의 기본 틀을 만들게 되었다.

2. 금강산관광은 정치적 의도와 맞아 떨어졌다.

금강산관광은 당시 북한 사정으로 보아 북한 수뇌부와 온건파의 정치적 작품으로 보인다. 이미 고난의 행군을 통한 지리한 경제난과 식량난은 대규모의 탈북사태를 야기하며 북한인민들의 정권에 대한 불만들이 대두되기 시작되었고, 북한 내부의 기득권세력들에게 경제난이 주는 엄청난 압력들이 작용했을 것이라 이해된다. 온건파와 강경파의 대결은 결과적으로 온건파의 승리로 마무리 되지만 북한 내부의 많은 권력적 내분을 만들게 되는 결과도 가져 오게 된다.

이런 정치적 작품은 결국은 남북한 기업인과 정치인들에게 상당한 진통을 주게 되고 이런 여러 복잡한 사연을 통해서 금강산관광의 문이 열리게 된다.

그 후 금강산관광이 본격적으로 진행되는 과정에서도 북한당국과 계약 당사자인 현대는 많은 내분에 휩싸이게 되고 이런 복잡한 상황가운데서 현대의 금강산관광은 언제 터질지 모르는 화약고를 옆에 실고 불안한 출발을 하게 되었다.

3. 금강산관광의 문제점과 그 분석 및 일반 북한 관광의 행정적, 기능적 문제점

금강산관광의 문제점은 금강산관광이 출발한 이래 지금까지 많은 문제점들을 노출시키고 있다는 점이다. 필자는 이런 현대의 금강산관광사업의 추진 경로와 그때 상황을 냉정하게 되돌아 보므로써 현재 이루어지는 금강산관광, 개성관광, 평양관광, 백두산관광의 문제점을 지적해보고 그 문제점의 해결점을 제시하고자 한다.

1) 금강산관광은 처음부터 불공정 거래였다.

금강산관광이 시작된 이래 금강산관광은 끊임없는 여론의 질타와 논쟁의 주제가 되어 왔다. 그것은 다름 아닌 “장기기간보장서와 독점”을 확보하는 조건으로 2004년까지 지불키로 한 총9억4200만 달러의 내역이다. 문제는 공개된 협의가 아닌 밀실 불공정거래의 핵심을 피하고 겉면의 화려함을 여론화하면서 오는 금강산관광의 근본적 인식 부족이다. 이런 결과는 추후 다른 기업이 진행하는 북한의 다른 지역관광에 대해서도 많은 마이너스적인 영향을 주게 되었다. 북한은 누구의 필요에 의해서 사업을 진행하느냐에 따라 그들의 요구도 천차만별이다. 현대의 독점적 권리 확보로 인한 북한의 요구는 다른 기업들이 대북 사업을 하면서 오는 가장 예민한 문제로 대두되게 되었고 결국은 이런 차별적 요구는 기업들의 부담을 가중시키고 결국은 지속적인 대북경제활동을 하는데 장애를 만드는 요인이 되었다.
또한 이런 불공정한 거래로 인해서 고객들의 관광비용은 상승되게 되었고 정부가 보조해주는 비용도 결국은 국민의 세금으로 지불하게되므로 지속적인 관광이 고객과 정부에 과다한 부담을 상승시키는 결과과 되었다.

2) 북한 당국의 관광에 대한 이해 부족

이미 거론했듯이 북한의 금강산지역 개방은 순수한 관광차원의 접근이 아니라 하나의 정치적 작품에 가깝다고 볼 수 있다. 이런 접근은 결국 관광이 가져야 할 고객들의 욕구와 여행의 본질을 왜곡하게 되었으며 그런 왜곡현상들이 결국은 다른 지역의 관광에도 같은 영향을 주는 결과가 되었다. 정치적 협상으로 인한 금강산관광의 진행은 결국 남북간이나 국제적인 정치문제가 거론될 때는 이유 없이 북한의 일방적인 중단 선언으로 몇 차례 위기를 맞게 된다. 그 좋은 예가 1999년6월15일 연평도 해역의 남북한 경비정 총격전과 6월20일의 민영미씨 사건이다. 이런 선례들은 다른 지역의 관광에도 같이 적용이 되게 되고 그로 인하여 불필요하게 남북한 업자간에 예민한 신경전을 벌이게 된다.

3) 제한된 북한 관광파트너는 관광 선택의 폭을 작게 한다.

북한의 관광회사는 제한된 영역만 담당할뿐만 아니라 공식적 북한 당국의 허가가 없으면 독자적인 거래가 불가능한 상태이다.이런 제한된 북한의 관광 파트너는 관광의 다양성을 제한하게 되었고 여행의 질이 대동소이하게 진행되는 상황이 되었다. 현재 북한에서 대외적인 관광을 담당하는 기관은 국가관광총국과 조선국제려행사, 조선국제청년관광사, 관광선전통보사, 금강산국제관광총회사등으로 알려져 있는데, 이 역시 순수한 관광의 틀에서 독자적으로 움직이는 회사는 없는 것으로 되어 있다. 특히 북한 국내 INBOUND인 경우 철저하게 상부기관의 허가를 받아서 움직이는 것으로 되어 있다.
북한 관광의 지상비 책정 및 관광코스, 쇼핑, 손님들의 입북 수자, 항로등은 북한 파트너의 대동소이한 일정과 안내로 처음 개시한 회사의 일정을 따르게 되며 비용도 역시 이전의 예를 통해서 여행비 책정이 이루어 진다. 이런 행태의 관광은 결국 손님들의 보고자하는 욕구를 제한하며, 일률적인 관광일정의 틀을 벗어나지 못하게 되는 결과를 초래하는 것이다.

4) 업자간의 복잡한 각종 계약서는 방북 절차의 복잡성을 가중시켰고 고객 입국 절차를 복잡하게 만들었다.

현대의 예를 볼 때도 현대는 북한 정부로부터 다양한 계약서를 요구했고 그런 계약서를 작성하기 위해서 관광의 원래 출발시기보다 훨씬 관광이 지연되는 경우가 발생되었다. 남북한간의 미묘한 정치적 상황은 특히 인적교류로 대표되는 관광의 영역에 있어서는 훨씬 많은 서류적인 부분이나 교육적 부분에 있어서 고객들에게 많은 부담감을 인계해주는 상황이 되었다. 이런 결과는 남북한 당국이 지나친 절차상의 문제를 강조하다보니 오는 관례가 되어버렸지만 결국 고객은 돈을 내고 여러 가지 절차를 거치지 못하면 여행에서 낙오될 수 있다는 부담도 같이 갖게 된 것이다.

4. 관광의 기능상으로 본 북한 관광의 문제점

1) 독점관광은 관광의 질을 떨어뜨린다.

현대가 북한으로부터 금강산관광의 독점권을 받았다고 했다. 그런 독점권의 폐해는 고객들에 대한 서비스와 관광의 질을 떨어뜨리는 결과를 가져 왔고 또 북측과 협상과정에서도 북측 당국의 무리한 요구를 수용할 수 밖에 없는 상황이 되었으며, 또 그런 결과들이 다른 기업의 관광을 위한 협상과정에 그대로 투영된다는 단점들이 있다.

2) 관광장소의 폐쇄성과 지역 관광의 한계

북한내에서는 북한 주민들조차 다른 도시로 이주나 이동에 대해서 철저한 허가를 요구 받고 있다. 이런 허가들은 관광객에게 그대로 적용되므로 북한관광을 하면서도 이런 지역적 제한과 관광지 제한을 극복하기 위해서 협상과정에서 상당히 난항이 발생되곤 한다. 이런 문제의 원인도 결국은 금강산관광의 계약과정을 그대로 답습하는 상황이 되었는데, 다양한 관광지역의 확보 및 지역 한계의 극복은 관광에 있어서 제일 중요한 부분이 아닐 수 없다.

3) 의료 시설의 부족과 관광 인프라의 한계

관광객의 안전 문제는 관광객들에게는 상당히 중요한 문제이다. 북한의 의료시설은 현재 상당히 낙후된 상황이다. 이런 낙후된 의료시설 때문에 작은 의료문제가 크게 확대되는 경우가 있다. 이런 의료문제는 궁극적으로 고객의 생사에도 영향을 미칠 수 있으므로 이러 부분의 의료 지원내용과 의료 서비스의 협정은 남북한 사업에 있어서 상당히 중요한 문제이다.

현재 북한의 관광인프라에 대한 인식은 최근에 바뀐 것으로 알고 있다. 가장 좋은 예로 북한의 순안비행장과 백두산의 삼지연공항만 해도 오래전에 건설된 그대로를 사용 하고 있다. 또한 북한내의 각종 숙박시설과 통신시설, 각종 도로, 철도등도 워낙 낙후가 심각하므로 관광객들의 이동이나 또는 사고로 인한 각종 통신이나 수송이 상당히 불편한 상황이다. 이런 관광 인프라의 해결 없이는 다양하고 질 높은 관광을 구축하기에는 상대적으로 한계가 있다고 판단된다.

5. 문제의 해결 방법

1) 독점 계약이라는 것은 독점 계약을 받은 기업이나 타기업에게도 궁극적으로 보면 좋은 결과를 주지 않기에 공정하고 타당성 있는 선별을 통해 정부가 그 사업을 지원해줄 필요가 있다.

2) 정치적 논리를 배제할수록 관광 정착은 빨리 진행될 수 있다. 정부의 지나친 간섭이나 요구등은 되려 관광사업을 위축시키고 지나친 정부의 간섭은 업자들의 사기를 저하시키므로 정부가 주가 되는 사업이 아니라 기업이 주가 되는 그런 형태를 가져야 할 것이다.

3) 기업은 이윤을 목적으로 존재하는 단체이다. 민간업자들의 대북 사업은 당연히 북측과 협상할 때도 이윤을 충분히 고려하여 움직이므로 정부는 냉정하게 기업의 자율권을 보장하고 활동할 수 있도록 자리를 만들어 주어야 한다. 정부에서 너무 지나친 간섭을 통해서 기업이 대북사업의 의욕을 상실하거나 제한하는 상황이 되어서는 안 될 것이다.

민간기업이 정부에 지나치게 의존하거나 정부가 민간교류의 자율성을 침해하는 상황이 되면 두 조건 다 충족한 결과를 얻기란 금강산관관사업을 통해서 정확히 파악이 되었다. 중요한 것은 민간기업의 독립적이고 자율적인 역할을 협조해주는 차원에서 정부의 지원이 되어야 될 것이며 정부가 어느 한 기업에 치중하거나 봐주는 식의 업무관계도 궁극적으로는 바람직하지 않을 것이다.

[출처 : 동국대학교 북한연구소 제11회 북한포럼, 김병규 평화여행사 이사 발표문. 2005년 10월 12일]