[NIE] 우리 헌법은 고치기 어렵게 만들어 놨죠

중앙일보

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헌법과 개헌 절차

노무현 대통령이 최근 대통령 4년 연임제 개헌을 제안했다. 개헌 논의를 계기로 헌법이란 무엇이며, 개정 절차는 어떤지 등을 공부한다.

◆헌법이란=헌법은 국민의 기본권을 보장하며 국가의 근본 규범을 알리는 최상위 법이다. 규정 내용은 크게 두 부분으로 나뉜다. 헌법은 우선 국가 조직과 운용 등을 규정한다. 모든 국가 기구는 헌법 규정에 따라 조직되며, 국가 행정도 헌법에 위임받은 경우에만 행사할 수 있다. 인간의 존엄과 행복 추구권을 선언하고 국가의 인권 불가침 의무도 규정한다(헌법 제10조).

◆구성과 기본 원리=우리나라 헌법은 전문을 포함해 국민의 권리와 의무, 국회, 정부, 법원 등 모두 10장으로 구성되며, 본문 130조와 부칙 6조로 이뤄진다. 헌법의 기본 원리는 국민주권주의, 자유민주주의, 평화 통일 추구, 복지국가 지향과 국제평화주의 등을 내용으로 한다. 이는 헌법의 이념적 기초이자 헌법 조항과 법령의 해석 기준이 되며, 입법과 정책 결정 방향을 제시한다.

국민주권주의란 국민이 국가의 주인이며, 주권이 군주나 소수 특정 계급이 아닌 국민 전체에 있다고 규정한다. 따라서 국민은 주권자로 국민투표에 의해 헌법 개정을 확정하고, 대통령과 국회의원을 뽑거나 여론을 형성해 주권을 행사할 수 있다.

자유민주주의는 개인의 자유를 중시하는 자유주의와 민주주의가 결합한 개념으로, 인간의 존엄과 기본적 인권 보장을 핵심으로 한다. 이에 따라 상향식 의사 결정과 권력 분립, 복수 정당제, 법치주의 등을 지향한다.

복지국가는 국민의 기본적 수요 충족과 최저 문화 생활을 국민의 권리로 인정하며 국가는 이를 보장하는 것이다. 복지정책 시행과 사회권 보장 등으로 실현된다.

◆개헌 절차=개헌 절차는 헌법(제128~130조)에 규정돼 있다. 일반 법률에 비해 발의와 의결, 공포 절차 등 개정 요건이 까다롭다.

개헌 절차는 개정안 발의→개정안 공고→국회 표결→국민투표→개정안 확정→대통령 공포 순으로 이뤄진다.

개헌 발의는 국회 재적 의원 과반수나 대통령이 제안할 수 있다. 일반 법률의 경우 국회의원 10인 이상만 동의하면 발의가 가능하다.

대통령은 발의된 개헌안을 20일 이상 공고해야 한다. 공고는 발의된 뒤 언제든 할 수 있다. 그러나 공고된 날로부터 90일 안에 모든 절차를 마무리해야 한다. 국회는 공고된 날로부터 60일 안에 개헌안을 의결해야 하는데, 재적 의원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결된다. 일반 법률 의결에는 재적 과반수 출석과 출석 과반수 찬성이 필요하다. 국민투표는 국회 의결 뒤 30일 내 실시된다. 개헌안이 확정되려면 국민투표에서 국회의원 선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다. 대통령은 국민투표에서 확정된 개헌안을 즉시 공포해야 하며, 거부권은 행사할 수 없다.

◆헌법 개정의 역사=우리나라의 헌법은 1948년 7월 17일 제정된 뒤 모두 아홉 차례 개정됐다. 지금의 헌법은 87년 10월 9차 개헌을 통해 마련됐으며, 사상 처음 여야 합의로 5년 단임의 대통령 직선제를 도입했다.

첫 개정은 이승만(1875~65) 초대 대통령이 재집권을 위해 52년 실시한 발췌 개헌이다. 또 54년엔 장기 집권을 위해 '사사오입 개헌'을 단행했다. 개헌안의 핵심은 초대 대통령에 한해 중임 제한을 폐지하는 것이었다. 4.19 혁명으로 집권한 제2공화국(1960~61)은 60년 6월 의원내각제를 골자로 하는 개헌을, 11월엔 3.15 부정선거 관련자와 친일파 처벌을 위한 개헌을 했다.

박정희 대통령은 62년 권력 구조를 다시 대통령 중심제로, 국회를 단원제로 바꾸는 제5차 개헌을 실시했다.

69년 10월에는 박정희 정권의 장기 집권을 위한 3선 개헌이 날치기로 통과됐다. 그리고 박정희 정권은 72년 10월 7차 개헌으로 대통령 간선제 도입을 골자로 하는 유신헌법을 제정했다. 79년 12.12 군사 쿠데타를 일으킨 전두환 정권은 80년 10월 대통령 간선제는 유지하면서 임기 7년의 대통령 단임제 도입을 핵심으로 한 8차 개헌을 했다.

이태종 NIE 전문기자, 장욱 기자