(3)|「정부형태」결정에 관심집중

「4·30」회동에서「여야합의면 임기 내 개헌가능」이라는 원칙이 제시되고 민정당이「임기 내 개헌」을 확언함에 따라 여야합의가 가능한 개헌내용이 나 올 수 있느냐가 정국수습의 기본과제로 떠오르고 있다.
개헌안의 내용에 대한 관심은 결국 정부형태를 어떻게 하느냐의 문제인데 지금까지 공식적으로는 야당의 직선에 의한 대통령 중심제와 여당의 직선제 배격론만이 나와 있을 뿐 여야 어느 쪽 에서도 정밀한 안은 아직 나오지 않은 상태다.
정부형태를 대별해보면 대통령 중심제와 의원 내각제 및 양 제도를 혼합한 이원정부 제 등 3개로 나누어진다고 볼 수 있다.
대통령 중심제란 대통령이 국가의 원수인 동시에 그의 단독적인 의사로 내각을 조직하는 제도를 뜻한다.
오늘날 대통령 중심제라고 말할 경우에는 미국을 전형으로 하고있는데 그 특징은 △입법·행정·사법의 3권을 엄격히 분립시키고 △따라서 대통령에게 하원 해산권을 주지 않고 하원에도 내각 및 각료불신임 결의권을 안주며 △대통령 및 각부장관의 의원경직을 금지하는 것 등이다.
이러한 대통령 중심제 하에서는 대통령이 강력한 권한을 갖고 통치를 할 수 있으므로 정국안정을 기할 수 있다는 장점이 있으나 독재로 흐를 위험이 있다.
이 제도는 미국을 위시해 대부분의 중남미 국가와 필리핀·인도네시아 등에서 운영되고 있다.
의원내각제는 △내각 불 신임권을 갖는 등 입법부로서의 의회를 국정의 최고기관으로 하며 △가장 많은 의석을 차지한 정당의 당수가 내각을 조직하며 △의회가 내각 불 신임권을 갖는 대신 내각은 의회에 대해 해산권을 갖는 것을 특징으로 하는 제도다.
여기서는 대통령이나 군주는 의례적인 국가 원수로서 형식적인 권한만 인정되고 그대신 수상의 권한이 매우 강하다.
의원내각제는 민의 을 바탕으로 하는 의석에 따라 정권이 성립되기 때문에 매우 민주적 일수 있다는 장점이 있으나 정권의 빈번한 교체로 정국불안을 초래할 위험이 있다.
이 제도는 영국·서독·일본·덴마크·노르웨이·스웨덴·이탈리아·싱가포르 등 70여 개국에서 채택하고 있다.
이원 정부제란 △대통령 은 의회로부터 독립, 국민직선 또는 선거인단 선거로 선출되는 한편 외교·국방·국가 긴급권 등 일정한 독자적인 권한이 부여되어 있고 △내각은 의회의 동의가 있어야만 구성이 가능한 제도다.
이는 바이마르 공화정 때 최초로 모습을 나타냈고 오늘날에는 프랑스·핀란드·오스트리아의 정부형태가 대표적이다. 즉 바이마르 공화정 헌법은 △대통령이 의회를 해산하고 의회통과 법률이 부당하다고 인정될 때에는 국민 투표에 회부 할 수 있게 했고 △의회도 대통령이 임명한 행정부를 불신임 할 수 있고 또 3분의2의 다수로 대통령 해직을 국민투표에 회부할 수 있게 하는 등 대통령과 의회를 상호 견제시켰다.
그러나 이 헌법 당시 독일의 회에는 주체적인 정치세력의·부재로 대통령 견제기능을 상실해 버리고 말았다.
이같이 이원 정부제는 이론적으로는 균형과 견제가 가능토록 돼 있으나 권력배분에 실패할 경우에는 오히려 정치적 혼란을 야기 시킬 수 있는 부담이 있는 제도다.
이와 같이 정부형태를 3개 유형으로 구분해 볼 수 있으나 실질적인 통치권자의 권한이나 선출 방식 등 구체적인 통치형태를 살펴보면 나라마다 각양각색이다.『엄밀하게 고찰 할 때 같은 제도를 갖고있는 나라는 하나도 없다고 봐야한다』는 민정당 한 관계자의 말에 일리가 있는 셈이다.
우선 대통령 중심제에 있어 미국의 경우 최근 대통령의 권력이 확대되는 경향이 인정되고 있으나 △의회가 행정 각 부처의 조직에 관한 입법권을 갖고있고 △사법부는 헌법의 해석에 관해 의회보다 우선적 최고 해석권(「입법의 사법적 심사」·judicial review or legislation)을 갖는 등 3권 분립이 뚜렷하다.
미국의 대통령 중심제가 성공적으로 운영 될 수 있는 이유는 정당의 규율이 느슨한 연성정당이기 때문이다. 반대당이 의회에서 다수를 차지하고 있더라도 대통령은 필요한 정책에 대해 여야의 지지를 획득 할 수 있는 것이다. 그러나 여야간의 관계가 극히 대립적인 나라에서는 반대당이 의회를 지배하면 정부와 의회는 대결하게되고 대통령은 정책결정에 어려움을 갖게되어 국민에게 직접 호소하는 방법으로 대통령의 권한을 확대하려는 경향을 띠게된다.
중남미 국가들의 대통령 권한이 막강한 것은 이 때문이다.
즉 군 통수권·고급 공무원 임면권 등은 미국과 비슷하나 유사시에 헌법의 일부효력을 정지시키고 영장 없는 범인 체포 등 강력한 조치를 취 할 수 있는 권한을 갖고있다..
이것이 중남미에서 많은 독재자가 출현하는 한 이유다.
또 선거방식은 현재 아르헨티나를 제외한 모든 중남미 국가와 필리핀이 직접 선거제도를 택하고있다.
의원 내각제에 있어서는 수상의 선출방식이 다양하다.
우선 영국은 왕이 하원 다수당 당수를 당연히 수상으로 선임하는 게 관행이다. 그러나 하원에서 과반수를 차지하는 정당의 부재로 내각구성이 어렵게 되면 먼저 연립내각 또는 소수당 단독내각을 구성 한 후 총선을 통해 새로운 내각구성을 하는 게 정치관례로 남아있다.
서독은 연방의회가 대통령 제안에 의해 다수당 당수를 수상으로 선출한다.
일본은 국회의원 중에서 국회의 의결로 지명하는 다수당의 당수를 천황이 총리대신으로 임명한다.
이원 정부제도 대통령의 권한에 따라 대통령제 성격이 강하게 반영된 형태와 의원내각제 요소가 강하게 반영된 형태로 나눌 수 있다.
프랑스의 제도가 전음의 대표적 예다.
프랑스 대통령은 국가원수이자 행정권의 수반이다.
따라서 수상을 임면하고 수상의 제안에 따라 각료를 임면하며 각의를 주재한다.
또 의회에 대해서는 해산을 명 할 수 있고 법령의 거부권을 행사 할 수 있다.
물론 의회는 정부 불 신임권이 있으나 대통령은 여기에 포함되지 않는다.
이런 점에서 볼 때 대통령제와 비슷하나 의회의 동의가 있어야만 내각구성이 가능하고 수상도 어느 정도 권한을 갖고 있다는 점에서 차이가 있는 것이다.
선출방식은 유권자의 직접 선거다.
그러나 핀란드·오스트리아·바이마르 공화정 등은 의원내각제가 강하게 반영된 이원 정부형태 라고 볼 수 있다. 핀란드의 경우 대통령은 유권자의 직접선거로 선출된 선거인단(3백명)에서 선출하며 오스트리아는 국민직선으로 뽑는다.
이원 집 정체에서 가장 난점이 되는 경우는 국민이 직접 뽑은 대통령과 의회 다수당의 당수가 차지하는 수상이 다른 당에서 나올 경우다. 이 경우 각각 확실한 지지기반이 있기 때문에 대통령과 수상은 타협적이기 어렵고 그럴 경우 권한의 배분문제로 정부가 정책 결정에 있어 뒤뚱거릴 우려가 있다.
사회당의「미테랑」대통령과 공화 연합의 시라크」수상이 동거하고 있는 현재의 프랑스정부가 좋은 예다.
결국 어떤 나라가 어떤 제도를 취하는가의 문제는 결코 특정 헌정제도에 관한 교과서적장단점에 따라 논의 될 수는 없는 성질이다.
그 나라의 정치문화·정당구조 등이 모두 관련될 수밖에 없다. 예컨대 다당제 하에서 대통령 중심제를 취하면 대통령의 권력이 초월적으로 강대해 질 수 있고, 강력한 여당이 의회를 지배하는 나라에서 의원내각제는 정부와 의회를 지배하는 여당에 권력의 통합을 가져오는 결과를 빚는다.
어떤 정치제도이든 그 나름의 장점을 가진 대신 또 그 나름의 문제도 갖고있게 마련이다.
문제는 이를 주도해나가는 정치인들이 우리의 사회적 발전수준에 적합한 정치적 발전을 이룩하겠다는 의지를 갖고 있느냐가 중요한 것 같다.<안희창 기자>