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[월간중앙] 구루와 목민관 대화 | “정부의 획일적 잣대, 지방과 기업 발목 잡는다”

중앙일보

입력

박재완 성균관대 이사장과 이강덕 포항시장이 본 ‘프로크루테스의 침대’

■“생존 몸부림치는 지자체에 책임 상응하는 실질 권한 줘야”
■“지방 살리기에 박정희 대통령식 불균형 성장 정책 필요”
■“3단계 행정 체계를 중앙정부-기초정부 2단계로 줄일 때”
■“지방 공무원 채용 시 다자녀 가정 구성원 우대 검토하자”

박재완(왼쪽) 성균관대 이사장과 이강덕 포항시장은 지역발전을 가로막는 요인의 하나로 지방정부에 대한 중앙정부의 불신을 꼽는다.

박재완(왼쪽) 성균관대 이사장과 이강덕 포항시장은 지역발전을 가로막는 요인의 하나로 지방정부에 대한 중앙정부의 불신을 꼽는다.

월간중앙은 2021년부터 총 23회에 걸쳐 광역지방자치단체장과 지성인 간의 릴레이 대담을 연재해왔다. 이 대담은 행정 실무를 책임지는 지자체장과 이상을 추구하는 지성인 간의 아이디어 충돌을 통해 지역 현안과 미래에 대한 열린 시각을 확보하자는 취지에서 출발했다. 2024년 새해를 맞아 월간중앙은 ‘기초지방자치단체장과 지성인’ 간의 대화를 새로이 시작한다. 대한민국은가 감소에 들다.적지은의. 규모가 비교적 있는 시·군도 언제 어떤 방식으로 쇠락의 길로 접어들지 모를 일이다. 월간중앙은 ‘구루와 목민관’ 대화를 통해 인구 감소, 지방 소멸이라는 양대 악재(惡材)에 맞서는 기초지자체들의 피 말리는 사투(死鬪)를 소개한다.

기초지방자치단체는 정부가 주민과 만나는 최 일선이다. 모든 행정 서비스의 최종 전달자가 바로 기초지자체이기 때문이다. 중앙의 제도와 정책, 예산을 지역 사회 구석구석에 투영하다 보면 현장의 분위기를 온몸으로 체감하게 된다.

모든 게 구체적이고 리얼해서 거품이 낄 여지가 없다. 제철(製鐵)의 요람 포항시도 그렇다. 이강덕 포항시장은 2014년 지방선거에서 당선된 이래 10년째 시정을 이끄는 3선(選) 시장이다. 취임 당시 한 해 4000여 명에 달하던 신생아 수가 지금은 2200명 선으로 뚝 떨어졌다. 취임 당시 52만 명 선이던 주민등록인구도 지금은 49만 명 선으로 물러섰다.

이 시장은 인구 위기를 극복하고자 예를 들어 포항시 공무원 신규 채용 시 다자녀 가구 자녀를 과감하게 우대하는 제한 경쟁채용 방안 등도 생각했지만, 현실적인 장벽에 부딪힐 수밖에 없었다. 이 시장은 “획일적 제도와 규제로 인해 일선 시·군에서는 옴짝달싹할 수가 없다”며 지방 행정의 한계를 이렇게 토로했다. “해양경찰청장 퇴임 후 지난 10년 동안 포항 시정(市政)을 이끌어 보니 시민 삶의 질 향상을 위해 필요한 다양한 시책을 추진하면서 시장의 권한이 상당히 제한적임을 느낄 수 있었다.”

박재완 성균관대 이사장은 이명박 정부 시절 청와대에서 이 시장과 한솥밥을 먹었다. 당시 박 이사장은 국정기획수석으로, 이 시장은 치안비서관 등으로 호흡을 맞춘 뒤로 지금까지 인연을 이어오고 있다. 박 이사장은 국회의원(17대), 청와대 국정기획수석, 기획재정부·고용노동부 장관 등 중앙 정치권 핵심 요직을 두루 섭렵한 정책통이기도 하다. 그는 포항시가 마주한 인구 절벽에 대해 “중앙정부가 ‘우물가에도 가지 말라’는 식으로 지방 행정에 일일이 간섭하다 보면 지방의 활력은 점점 떨어지고 자조 의식도 퇴조하게 된다”고 우려했다.

박 이사장은 중앙정부와 수도권 대학에 오래 몸담았고, 이 시장은 지방정부를 다년간 경영했다. 따라서 국가균형발전과 지방 분권의 세부 방법론에서는 이견을 보이는 대목도 있었지만, 현실에 기반을 둔 대안이 필요하다는 데는 뜻을 같이했다. 특히 ‘목마른 자가 우물을 판다’고, 필사적으로 상황을 타개하려고 노력하는 지자체에는 그에 상응하는 수단이 주어져야 한다는 점을 강조했다. 두 사람의 대화는 주말인 12월 9일 서울 종로구 명륜동 성균관대 이사장실에서 진행됐다.

재정 지원 늘수록 자립도 떨어지는 ‘지방재정의 역설’

요즘 기초지자체가 아주 어렵다고 한다. 현장의 분위기는 더 절박할 것 같다.

이강덕 포항시장: “원칙적으로는 뭐든 시장(市場)에 맡겨두는 게 가장 좋다. 경쟁의 원리, 시장의 선택에 말이다. 하지만 시장도 엉뚱한 방향으로 갈 수 있다. 시장이 너무 왜곡되거나 공동체를 위협한다면 그걸 바로잡아 주는 보조적 역할을 정부가 해야 한다. 지금 지방의 위축·소멸 문제가 그렇다. 시장논리에만 맡겨두기에는 너무 위험하다. 저출산과 수도권 집중 추세가 이어진다면, 결국엔 지방 소멸에 이어 국가소멸로 갈 수 있다. 10년째 포항시장을 해보니 지방소멸은 정말 시간문제라는 위기감이 엄습하더라. 특히, 인구 문제는 너무 심각하지 않은가. 2014년 포항시장에 처음 취임했을 때 한 해 4000여 명에 달하는 신생아가 포항에서 태어났지만 불과 10년이 지난 지금은 연간 출생아 수가 2200명까지 떨어졌다.”

박재완 성균관대학교 이사장:“기초지자체 중에는 그나마 사정이 나은 편인 포항마저 그렇다면 정말 문제가 심각한 것이다. 제 생각에 전반적으로 중앙정부의 그립(장악력)이 너무 강하다 보니 지방이 자율과 창의력을 발휘할 정도의 권한을 부여하지 못했다. 지방자치, 지방분권이 만개하지 못한 배경이다.”

이 시장: “예전에는 국가균형발전위, 지금은 지방시대위원회 등이 활동하고 있지만 진실로 국가적 차원에서 지방의 위기에 제대로 대처하고 있는지는 장담키 어렵다. 시장원리에 치우친 나머지, 시급한 문제가 생겨도 특정 부처의 관점에서만 해결하려는 경향이 다분했다. 그렇게는 풀 수 없는 게 인구 문제, 지방 문제이다.”

박 이사장: “지자체도 아쉬운 점이 없는 게 아니다. 중앙정부에 과도하게 의존하는 통에 재정 자립도나 자주성이 계속 하락해왔다. 국고는 ‘임자 없는 돈’이라는 생각에 더 많이들 따오려고 제로섬 게임을 벌이는가 하면, 불요불급한 전시성 사업, 치적용 보여주기 사업에 예산 낭비를 초래하기도 했다. 국가 재정 지원이 늘어날수록 지방의 자립도가 저하하는 ‘지방재정의 역설’을 낳았다. 지자체들이 중앙정부만 바라보며 소모적 경쟁을 벌이다 보니 지방의 경쟁력, 자조(自助) 의식이 퇴조한 경우도 있다. 지방정부도 자구 노력, 자기 책임 원칙 같은 걸 강화할 필요는 있다.”

대구와 광주를 잇는 달빛철도의 예에서 보여지듯 비수도권 SOC 사업의 경우 지방과 중앙의 견해가 평행선을 달린다.

이 시장: “예비타당성조사를 해서 요건을 맞출 수 있는 지역은 수도권밖에 없다. 수도권엔 인구가 몰리니 수요가 생기고, ‘비용 대비 편익(B/C)’도 충족한다. 반면 지방에서는 웬만한 사업은 정책적 고려 없이는 예타를 통과하기 어렵다. 우리 경제를 성장시켰던 과거 정책을 돌이켜보자. 박정희 대통령은 불균형 성장 정책을 통해 산업을 발전시키는 전략을 썼지 않나. 이제는 지역균형발전 차원에서 그런 정책적 지원이 필요한 때다. 인구 감소로 인한 국가소멸 얘기까지 나오는 대한민국이기에 근본적인 대전환의 시책이 절실하게 요구되는 것이다.”

“소득과 분권의 수준은 비례”

박 이사장: “지금 예타 분석에도 지역균형발전 요소를 이미 반영하고 있다. 여기에 지역균형발전 같은 정무적 요소의 가중치를 더 높이자는 주장에 저는 좀 신중한 편이다. 문재인 정부 시절 광역지자체마다 한 건씩 대형 투자사업의 예비타당성조사를 면제하는 등 파격적 조치를 했다. 그로 인해 세계적으로 인정받는 재정 건전성 확립 기제인 예비타당성조사 제도 자체가 형해(形骸)화한다는 우려를 불렀다. 그런 일이 되풀이돼서는 곤란하다.”

지방을 살리고 재정 건전성도 기하는 두 마리 토끼를 잡는 방법이 가능할까?

박 이사장: “지자체마다 임자 없는 돈을 서로 확보하려고 무리하게 경쟁한다면 끝내 공동 목초지, 즉 ‘공유지(公有地)의 비극’을 면키 어렵다. 누구나 자유롭게 사용하는 공공재는 남용으로 쉽게 고갈되고 만다. 중앙정부에 재원 배분의 결정권을 줘서 이런 비극을 막아야 한다. 사고(事故)법 이론에 따르면, 교섭이나 협의에 수반하는 거래비용이 많은 쪽(중앙정부)에 선택권을 줘야 한다. 중앙정부가 획일적으로 통제하자는 뜻은 아니다. 지자체의 자기 책임 원칙을 강화해야 한다. 분권과 자율은 주민의 차별적인 기대와 욕구를 제대로 파악하고 적기에 대응하는 장점이 있다. 각국 사례를 봐도 소득과 분권의 수준은 대체로 비례한다. 다만, 사회간접자본시설이나 복지 등에 관한 지역 주민의 기대와 선호를 거품 없이 제대로 파악하는 게 관건이다.”

이 시장: “포항시의 재정 자립도는 30%가 채 안 된다. 따라서 최대한 외부 자원을 많이 가져와 우리 시의 재원으로 활용하는 게 당면 과제이다. 우리는 거의 1년 내내 중앙정부로부터 재원을 확보하는 논리를 개발하고, 설득력을 높이는 일에 올인하다시피한다. 거의 모든 지자체가 중앙정부의 재원에 의존하다 보니 어떤 한 사업을 공모하면 너도나도 다 달려든다. 이런 일이 벌어지는 건 권한이 중앙에 집중돼 있기 때문이다. 기업의 수도권 집중은 특히 과도하다. 지방에 있던 기업마저 지주사 같은 걸 만들어 수도권으로 옮기는 현실이 잘 말해준다. 우리나라 100대 기업의 85% 정도가 수도권에 본사를 두고 있는 게 과연 바람직한가?”

그래서 권역별 거점 도시, 즉 지방 메가시티 논의가 나오는 것인가?

이 시장: “수도권 흡입력이 너무 강한 나머지 지방은 그냥 서 있는 것조차도 벅차고 휘청거릴 정도로 힘겹다. 수도권 흡입력에 맞서보려는 취지에서 지방 메가시티 논쟁이 거론되는 듯하다. 이것도 하나의 방책이 될 순 있겠지만, 왠지 인위적이라는 느낌을 준다. 차라리 수도권의 힘을 지방에 나눠주는 데 역점을 두는 게 더 효과적일 것 같다. 프랑스의 경우 지방분권을 헌법에 명문화하고 지방분권 법률을 만들어 관련 정책을 추진하고 있다. 우리나라도 법으로 수도권 팽창을 억제할 정도의 강력한 조치가 더 필요한 때가 아닐까 싶다.”

과열 경쟁 유도하는 중앙정부 사업 공모 기준

신생아가 눈에 띄게 감소하는 포항시는 적정 인구 유지에 총력을 기울이고 있다.

신생아가 눈에 띄게 감소하는 포항시는 적정 인구 유지에 총력을 기울이고 있다.

박 이사장: “국가적으로도 수도권 단핵(單核)은 바람직하지 않다. 그래서 거점 도시를 지방에 인위적으로라도 조성해 지역의 중심을 세우자는 아이디어가 나오는 것 같다. 모든 지자체가 자신의 참된 선호(選好)를 드러내게 해서 부담도 명확하게 짊어지는 시스템을 만들었으면 한다. 두 개를 얻으면 족한데도 깎일 것에 대비해 무리하게 열 개를 요구하는 식의 경쟁은 지양해야 한다. 지대 추구를 차단해 과잉투자, 예산 낭비의 여지를 없애야 한다. 그래야 나중에 가서 왜 저런 터무니없는 사업을 했나 하고 후회하지 않을 수 있다. 요지는 지역균형발전에 더 정교한 메커니즘을 도입해 모두가 진실을 얘기하게 하고, 거짓으로 부풀리는 쪽에는 불이익을 줘서 유인과 책무를 함께 확립하자는 것이다. 이와 관련해서는 슈타인하우스 절차(Steinhaus procedure), 그로브스 메커니즘(Groves mechanism) 등의 연구가 진행돼 있다. 이를 행정에 적용한 경우는 세계적으로도 그다지 많지 않고 한국에선 조달청 입찰 등에 일부 인용된 정도에 불과하다.”

메가시티 논의 등 여러 방법론에도 불구하고 지방 여건이 갈수록 어려워지는 이유는 뭔가?

박 이사장: “저를 포함해 우리 지식인들이 깊이가 없기 때문이고, ‘아니면 말고 식의 제안’이 난무한 탓도 있다. 남귤북지(南橘北枳)라고 남쪽의 귤이 북쪽에서는 탱자로 변하는데도 ‘해외에서는 이렇게 하더라’는 식으로 정책을 마구 내던지는 일도 있다. 무엇을 하자는 주장은 무성하지만 어떻게 하자는 해법은 빈약하다. 명분과 원칙을 외치고 선명성을 내세우는 이의 목소리는 큰데 반해, 현실적인 문제가 있으니 우회하거나 점진적으로 하자고 제안하면 비겁하다거나 회색분자로 공격받는 경우가 많다.”

이 시장: “기초지자체는 지역 발전을 위한 변화를 가져오자면 뭐든지 해야만 한다. 하지만 중앙정부나 광역지자체는 사업을 공모할 때 기초지자체의 부담 비율을 미리 정해주지 않고 최다 출자하겠다는 시·군에 사업권을 주는 경우가 많다. 이러다 보니 전체 사업비의 80, 90%를 떠안는 기초지자체가 등장하기도 한다. ‘울며 겨자 먹기’ 식으로 덤비다 보니 사업이 제대로 추진되지 않는 경우도 많다. 중앙정부 등 자원을 배분하는 주체는 이런 상황을 방지하는 노력을 기울여야 한다.”

박 이사장: “선진국일수록 행정은 신뢰와 자율, 독려와 자성에 입각한 ‘높은 길(high road)’을 걷는 경향이 있다. 그러지 않으면 불신과 강제, 단속과 처벌을 전제로 하는 ’낮은 길(low road)’ 프레임에 갇힌다. 단속 카메라와 과속방지턱으로 과속을 막겠다는 발상은 하책(下策)에 불과하다. 단속 카메라 앞에서만 속도를 줄인다니까 뒤에서도 속도를 측정하겠다고 나서는 지자체도 있는데, 운전자는 카메라 시야에서 벗어나면 또 속도를 올리게 된다. 정부와 운전자가 게임을 하는 셈이다. 돈은 돈대로 쓰고 효과는 보지 못하는 게 요즘 우리의 행정이 아닌가 싶다. 이를 학술 용어로는 보모(保姆)국가라 한다. ‘나는 네가 하는 게 불안해’, ‘우물가에도 가지 말라’는 식으로 간섭하면 지방의 활력은 점점 떨어지고 자조의식도 퇴조하게 된다. 그리스 신화에, 행인을 잡아다 침대에 눕힌 뒤, 키가 침대보다 길면 잘라내고 짧으면 늘여서 죽이는 프로크루스테스의 침대 얘기가 나온다. 지자체도 사정이 제각각인데 중앙정부는 획일적 잣대를 들이대는 경향이 있다. 기본적인 불신이 작용하기 때문이다. 주(週) 52시간 근로제만 하더라도 여건이 제각각인 기업, 업종에 같은 잣대를 강제하는 건 말이 안 된다. 전반적으로 우리는 기준을 너무 이상적으로 높게 설정하는 편이다. 깐깐하게 정해놓고 아무도 안 지키는 김영란법을 보라. 걸리면 걸리는 것이고 안 걸리면 안 걸리는 법과 다름없다. 구성원들이 억압받지도, 죄의식에 빠지지도 않으면서 편안하게 사는 사회가 바람직하다.”

중앙정부와 시·도에 매달리는 기초지자체의 이중고

경북 포항시 북구 환호공원에서 시민들이 포스텍 연구 중심 의대 설립 서명운동에 참여하고 있다 / 사진:포항시

경북 포항시 북구 환호공원에서 시민들이 포스텍 연구 중심 의대 설립 서명운동에 참여하고 있다 / 사진:포항시

이 시장: “제가 해양경찰청장으로 공직 생활을 마무리한 이후 지난 10년 동안 포항 시정을 이끈 경험에 비춰보면 선출직 시장은 차관급 청장보다 어떤 부분에서는 권한이 더 없는 것 같다. 지자체장에게 실질적인 모든 권한을 주고 이와 함께 책임을 지우는 제도적인 장치가 필요하다. 지금은 지자체별로 사정이 다 다른데 제도는 너무 천편일률적이다. 지역 실정에 필요한 산업 하나 육성하는 데도 중앙정부와 광역지자체의 너무 많은 협의를 거쳐야 하는 게 기초지자체가 처한 현실이다. 요즘은 중앙정부가 각종 권한을 광역지자체에 많이 이관하다 보니, 중앙정부에 매달리던 기초지자체가 다시 광역지자체에도 매달려야 하는 이중고를 겪고 있다. 국민적인 공감대가 형성된다면 지금의 중앙-광역-기초로 운용되는 3단계 행정 체계를 중앙과 지방이라는 2단계로 축소하는 방향으로 가는 것도 생각해볼 일이다. 광역지자체를 없애는 대신 기초지자체를 키워 가는 게 올바른 방향 아닐까.”

결국 지방 문제는 인구 문제로 귀결된다. 또 인구 문제를 풀자면 지방 문제를 풀어야 하는 것 같다.

이 시장: “그렇다. 인구 문제 역시 지방에서부터 풀어나가야 할 문제다. 사람들이 모두 수도권으로 몰려가는 상황에서 아이러니하게도 수도권 젊은이들의 출생률이 지방보다 더 낮게 나온다. 결국 지방을 살려야 인구절벽도 피한다는 결론에 도달하게 된다. 아이 낳고, 기르기 좋은 포항시를 만들고자 여러 가지 시도를 해보려고 했지만, 제도적 장벽에 가로막히는 경우가 많았다. 대표적인 사례로 지방 공무원 신규 채용 시 채용 인원의 50%를 세 자녀 가정의 형제, 자매로 응시자격을 제한해 이들에게 더 많은 기회를 주는 방안을 검토한 적이 있다. 하지만 헌법상 공무담임권 침해 이유로 추진이 좌절됐다. 공동체가 공멸의 위기에 처한 상황에서 법령과 제도를 개선해서라도 공동체의 안녕을 꾀해야 한다. 공동체 와해의 위기 앞에서 기업들도 적극적으로 움직여야 한다. 포항시민은 포스코를 시민 기업이라 여긴다. 그런 믿음으로 포스코 측에 지방 출신, 다자녀 가정 출신 채용을 권해봤는데 의향이 없더라. 제가 기업의 CEO라면 기업이 국가적인 문제인 인구 급감 문제 해결과 지역사회에 기여할 방법을 누가 말하기 전에 먼저 찾아 나섰을 것이다.”

박 이사장: “일본에선 은행 경비원이나 현금수송원을 뽑을 때 부양가족이 많은 지원자, 기혼자를 우대한다. 가족을 부양하는 이들일수록 사고를 낼 확률이 훨씬 낮다고 판단하는 것이다. 미국의 경우 백인 가구가 흑인 가구보다 평균 8배 더 부유하다. 하지만 백인 싱글 가구의 순자산은 흑인 부부 가구의 절반에 그친다. 결국 가족을 이뤄야 근로 의욕이 고취되고, 저축 동기도 강해진다는 말이다.”

포스텍 의대는 지역 의료 현실 개선 통로

박재완(왼쪽) 성균관대 이사장과 이강덕 포항시장은 지역발전을 가로막는 요인의 하나로 지방정부에 대한 중앙정부의 불신을 꼽는다.

박재완(왼쪽) 성균관대 이사장과 이강덕 포항시장은 지역발전을 가로막는 요인의 하나로 지방정부에 대한 중앙정부의 불신을 꼽는다.

지방의 교육 여건 개선도 균형 발전으로 가는 시급한 과제 아닐까?

이 시장: “교육에 관해서도 할 얘기가 많다. 지방 도시의 경쟁력은 교육과 의료 서비스가 좌우한다. 서울·부산·대구같이 동질성이 강한 광역시는 교육 행정을 광역 단위로 펼쳐도 무방하지만, 도(道) 단위의 현실은 그렇지 않다. 땅이 넓다 보니 인구, 학생, 산업 등 도시마다 양태가 천차만별이고 교육 수요도 제각각이다. 도 단위 교육청은 이런 차이를 고려한 행정을 펼친다고는 하지만, 결국엔 개별 수요에 맞는 정책을 펼치는 게 아니라 평균으로 수렴하는 정책을 구사하게 된다. 포항, 구미 같은 산업도시와 군소 농어촌 지역의 교육 수요나 환경이 같을 수는 없지 않겠나. 현지의 사정에 정통할수록 지역에 맞는 교육 서비스를 제공할 수 있다. 제 마음 같아서는 교육 관련 권한, 예산을 기초지자체에 한번 맡겨 봤으면 한다. 물론 결과에 따른 책임도 져야 한다. 이렇게 하면 지역별로 맞춤형 교육이 더욱 활성화될 수 있고 도시경쟁력도 강화될 것이다.”

최근 지방의 열악한 의료 여건 개선 차원에서 의대 정원 확대 논의가 그 어느 때보다 활발하다.

이 시장: “지역 의료여건 개선을 위해 의사 수가 늘어야 한다는 점에는 적극적으로 공감한다. 다만 의대 정원을 몇 명을 늘리느냐보다는 좀 더 큰 틀에서의 접근이 필요하다. 포항시가 추진하고 있는 포스텍 연구 중심 의대는 열악한 지역 의료현실 개선과 함께 대한민국 바이오산업의 글로벌 경쟁력 강화라는 더 큰 목표를 지향하고 있다. 최고 수준의 의과대학이 지역에 뿌리를 내리면 지역의 병원도 협업을 통한 활로를 모색할 수 있고, 전반적인 의료수준 또한 동반 상승하게 된다.”

박 이사장: “의료계는 필수 진료과목 의사가 절대적으로 부족하다. 20년 가까이 의대 정원이 동결된 탓이다. 제가 몸담은 성균관대처럼 교육 여건이 충분한데도 정원이 40명밖에 안 돼 교육에 어려움을 겪는 학교가 꽤 있다. 지방으로 갈수록 의사가 더 부족하다. 급여를 많이 주는데도 지방으로 안 가는 건 공교육 여건, 고소득자의 경우 급여의 절반 정도를 세금으로 내는 현실과 맞물려 있다. 웬만큼 보수를 올려도 순증(純增) 액수에서는 큰 차이가 없는 경우에 특히 그렇다.”

- 글 박성현 월간중앙 지역전문위원 park.sunghyun@joongang.co.kr / 사진 최기웅 기자 choi.giung@joongang.co.kr

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