한국 전시작전통제권 언제 미국에 넘어갔나?

북한의 남침과 작전지휘권 전환
유엔군사령관이 작전지휘권 행사

도날드 트럼프 미국 대통령 당선인은 한국과 같은 부자나라의 방위를 위해 미국인의 세금을 사용하는 것은 부당하다고 하면서 유독 한미동맹에 대해 불편한 심경을 여러번 밝힌바 있다. 전문가들은 미국의 차기 행정부는 한국에 대해 더 많은 방위비분담을 요구하고 전시작전통제권(전작권) 조기 이양 등으로 한국을 압박할 가능성이 높을 것으로 예상한다.

한국군에 대한 전작권 문제는 북한의 남침으로 인해 제기되었다. 항간에는 6.25전쟁 중 한국군이 중공군에 폐퇴를 거듭하자 일본 육사 출신들로 급조된 무능한 한국군 장성들에게 책임을 물어 맥아더 장군이 한국군 장성의 지휘권을 박탈했다고 하는 그럴듯한 얘기들이 SNS를 통해 퍼지고 있다. 그러나 이는 한국군 장성을 비하하기 위한 허무맹랑한 지어낸 얘기일 뿐이다.

1950년 7월 7일 유엔 안전보장이사회는 효과적인 한국 방어를 위해 유엔군사령부(UNC, United nations Command) 설치를 권고하고 그 책임을 미국에 위임했다. UNC가 설치되자 이승만 대통령은 7월 14일 “현 적대상태가 계속되는 동안” 한국군에 대한 “일체의 지휘권”(all command authority)을 이양(assign)한다는 공한을 유엔군사령관인 맥아더 장군에게 발송했고, 맥아더 장군은 작전수행에 필요한 “작전지휘권”(operational command authority)만 “본관의 지휘 하(under my authority)에 둔다”고 회신함으로써 한국군에 대한 작전지휘권을 유엔군사령관이 행사하게 되었다.

6.25전쟁 휴전 직후 1953년 8월 3일 이승만 대통령과 덜레스 미 국무장관은 UNC가 한국의 방위를 책임지는 동안 한국군을 UNC의 “작전통제” 하에 둔다는 공동성명을 발표했다. 이를 통해 전쟁 동안 유엔군사령관이 행사했던 작전지휘권은 작전통제권(작통권)으로 바뀌게 되었다. 한국군에 대한 유엔군사령관의 작통권은 1954년 11월 17일 체결된 “한국에 대한 군사 및 경제원조에 관한 합의의사록”에 의해 공식문서화됐고, 1978년 한미연합군사령부(CFC, Combined Forces Command)가 창설될 때까지 지속되었다.

한국 박근혜 대통령과 미국 오바마 대통령이 서울에 위치한 CFC에 방문했다.

한미연합사 창설로 한미연합사령관이 작통권 행사
1987년 대선에서 노태우 후보, 작통권 전환을 공약으로 제시

1978년 11월 7일 CFC가 창설되자 UNC가 가지고 있던 한국군과 주한미군에 대한 작전통제권은 CFC로 이관되어 UNC는 정전협정 관리 임무만 수행하게 되었다. 한미연합군사령관은 전쟁억제와 방어, 정전협정 준수를 위한 한미 연합위기관리에 대한 권한과 책임을 가지게 되었으며, 데프콘(DEFCON)-III가 발령될 경우 전작권을 행사하게 되었다.

1980년 이후 광주민주화운동의 무력진압에 한국군에 대한 작전통제권을 가진 한미연합군사령관의 묵인 여부가 정치쟁점으로 부각되자 1985년 제17차 한미연례안보협의회의(SCM, Security Consultative Meeting)에서 연합군사령관의 작통권을 포함 중장기적 안보정책과제를 검토하기로 합의했다. 이런 분위기에 편승하여 1987년 대선에서 노태우 후보는 작통권 환수를 대선공약으로 제시한 바 있다.

냉전 종식후 한미연합사 해체 및 주한미군 3단계 철수계획 수립
1994년 12월 평시작통권 이양
북한 핵의혹 돌출로 주한미군 유지 결정

작통권 환수에 대한 국내적 요구와 함께 냉전 종식과 베를린장벽의 붕괴로 미국 내에서도 안보전략 재검토와 국방비 감축에 대한 요구가 증대되었다. 1989년 넌-워너(Nunn-Warner) 수정안은 국방부에 대해 주한미군을 포함 동아시아 주둔 미군의 미래에 대한 계획을 의회에 보고하도록 했다. 1990년 4월 미 국방부는 주한미군의 3단계 감축을 포함한 동아시아전략구상 I(EASI, East Asia Strategic Initiative)을 의회에 보고했다. EASI I에 의해 주한미군 약 7천명이 철수했으며, CFC 해체와 작통권 이양 문제가 협의되었다. 그러나, 신속한 작통권 이양은 대북억제와 억제 실패시 승리를 보장하기 곤란하다는 현실론이 대두되면서 전/평시 작통권을 분리하여 평시작통권을 먼저 한국에 이양하기로 했고, 1994년 12월 한국 합참의장이 평시작통권을 행사하게 되었다.

EASI I에 따른 주한미군 감축은 필리핀에서의 미군기지 철수와 북한 핵의혹 돌발로 인해 중단되었다. 1992년 4월 미국은 EASI II를 발표하고 주한미군의 동결을 결정했으며, 이후 1995년 동아시아전략검토(EASR I, East Asia Strategic Review I, 일명 Nye 보고서)를 통해 동아시아 주둔 미군을 10만명 수준으로 유지하며 주한미군은 1992년 수준에서 동결하기로 결정했다. 1998년 발표된 EASR II에서도 주한미군의 수준을 유지하기로 재확인했다.

구본학 한림대학원 대학교 교수