나토 A to Z

이젠 中도 겨눈다…러시아와 질긴 악연

나토는 어떻게 탄생했나

  • 6월 29~30일(현지시간) 스페인 마드리드에서 북대서양조약기구(NATO‧나토) 정상회의가 진행됐습니다.

     

    이번 정상회의에서 채택한 ‘2022 전략개념’에서 가장 눈에 띄는 것은 중국을 ‘나토의 이익·안보·가치에 대한 도전’으로 규정했다는 점입니다. 전략개념에 중국이 등장한 건 이번이 처음이죠. 또 앞서 2010 전략개념에서 ‘나토의 전략적 파트너’로 표현한 러시아는 ‘가장 중요하고 직접적인 위협’으로 언급됐습니다.


    중국이 나토의 전략에 새롭게 등장한다는 건 나토의 성격이 획기적으로 변한다는 선언입니다. 우크라이나 전쟁으로 촉발된 러시아와의 갈등도 여전한 상황이죠. 명실상부 세계 최강, 지구 최대 규모의 군사 동맹으로 불리는 나토의 탄생과 성장, 그리고 미래에 대해 살펴봅시다. 

  • 1949년 4월 워싱턴DC에서 열린 나토 출범식. [사진 출처=나토] 


    “이 조약이 침략과 침략의 두려움을 막는 방패가 되기를 바랍니다.”

     

    지난 1949년 4월 4일, 나토의 출발을 알린 해리 트루먼 당시 미국 대통령의 말입니다. 지금의 나토는 북대서양을 넘어 중‧동유럽과 지중해까지 펼쳐진 거대한 군사 동맹이지만, 당시엔 서유럽 수호를 위해 마음을 합한 12개국의 모임이었습니다. 

     

    나토의 시작에는 ‘소련’이 자리잡고 있습니다. 2차 세계대전 직후, 소련이 동유럽을 빠르게 공산화하자, ‘ 자유민주주의 진영’ 인 서유럽 국가들은 이에 맞설 안보 동맹의 필요성을 절감합니다.

     

    서유럽 내에서는 1, 2차 세계대전을 일으킨 전범국 독일이 존재했죠. 대외적으로는 러시아, 대내적으로는 독일을 견제해야 했던 서유럽 국가들은 ‘미국’을 포함시켜 자신들의 안보 동맹에 정당성과 힘을 더하는 구도를 짭니다. 

     

    나토 창립 1년 전인 1948년 3월, 영국‧프랑스‧네덜란드‧룩셈부르크‧벨기에 등 5개국이 모여 브뤼셀 조약을 먼저 작성한 뒤, 동맹 참여에 소극적이던 미국을 설득합니다. 지금이야 ‘세계의 경찰’로도 불리는 미국이지만, 당시엔 고립주의의 영향으로 동맹 구축을 꺼리던 때입니다. 

     

    이처럼 초창기 나토는 소련을 견제하는 서유럽 국가들의 뒤를 북미 국가들이 지원해주는 형태였습니다.


    *나토 최초 가입 12개국

    =미국‧캐나다‧영국‧프랑스‧이탈리아‧네덜란드‧벨기에‧룩셈부르크‧덴마크‧노르웨이‧포르투갈‧아이슬란드

     

  • ‘소련’은 나토의 출발뿐 아니라 확장에도 기여합니다. 

     

    나토는 지금까지 총 여덟 차례, 냉전 시기에만 세 차례 확장했는데요. 첫 단추는 소련이 꿰어줍니다. 1949년 소련이 핵실험에 성공하고 1950년 한국전쟁이 발발하자, 위기감을 느낀 튀르키예(터키)와 그리스가 1952년 나토에 가입합니다. 이것이 나토의 1차 확장입니다. 

     

    이때 등장한 ‘전진방위전략’ 개념은, 그리스와 튀르키예의 지정학적 가치를 재평가하는 계기가 됐습니다. 이 개념은 나토의 전력을 가능한 한 동쪽 깊숙한 지역으로 배치하는 방식으로 유럽을 방위해야 한다는 전략을 말합니다.

     

    이 전략은 1955년 서독의 나토 가입(2차 확장)에도 영향을 미치죠. 거기에 1982년 프란시스코 프랑코의 독재체제를 끝내고 민주주의 국가로 거듭난 스페인까지 합류(3차 확장)합니다. 


  • 냉전 종식과 소련의 붕괴는 나토의 본격적 팽창의 계기가 됩니다. 구소련에서 독립한 신생국들은 존립 위기에 내몰리자, 러시아가 아닌 유럽연합(EU)과 나토의 문을 두드리며 나토 가입 러시가 벌어지죠.

     

    1999년 폴란드‧헝가리‧체코 3개국이, 2004년 불가리아‧에스토니아‧라트비아‧리투아니아‧루마니아‧슬로바키아‧슬로베니아 등 7개국이, 2008년엔 알바니아와 크로아티아가 나토에 가입합니다. 2017년과 2020년 몬테네그로와 북마케도니아가 차례로 가입하며 현행 30국 체제가 만들어졌죠.

     

    2022년, 나토는 다시 한번 확장을 준비 중입니다. 란드·스웨덴이 나토에 가입 신청서를 제출한 상태죠. 이번에는 러시아의 우크라이나 침공이 계기가 됐으니, 나토는 소련·러시아와 떼려야 뗄 수 없는 관계인 셈입니다.

     

    사실 소련 붕괴 이후 나토의 미래는 불투명했습니다. ‘소련의 유럽 공산화’에 맞서기 위해 출범했으니, 소련 붕괴와 함께 나토도 사라져야 한다는 지적이 나온 거죠.


    하지만 나토가 중·동유럽 국가들까지 끌어안으면서, 서유럽 국가들은 나토에 새로운 목적과 역할을 부여해 존속시키는 편이 낫다고 판단합니다. 미국 역시, 자신이 포함된 나토를 통해 독일의 재무장, 유럽에서의 다극 체제 등장을 억제하는 것이 용이하다고 봤죠.

나토가 맞은 변곡점

  • 냉전 이후, 나토는 북대서양이사회(정상회의)와 전략개념 발표를 통해 새로운 목적과 역할을 정하고 수행해왔습니다. 

     

    1974년 브뤼셀 정상회의에선, 당시 핵 보유를 천명한 인도와 남아프리카공화국의 전략적 핵무기 제한에 합의하면서 그간 유럽 안보에 치중하던 나토의 시야를 세계로 넓힙니다. 


    1990년 런던 정상회의에선 전년도의 베를린 장벽 붕괴의 영향으로 동·서 대립 종식을 선언합니다. 

     

    1991년 소련 붕괴 이후 진행된 1994년 브뤼셀 정상회의에선 나토의 중·동유럽으로 확대를 천명합니다. 이때 “나토가 루비콘 강(The Rubicon)을 건넜다”며 역사적 전환을 이뤘다는 평가도 받았죠.

     

    2008년 루마니아 부쿠레슈티 정상회의에선, 이번 러시아 침공의 발단이라 불리는 우크라이나와 조지아의 나토 가입 공식 논의가 이뤄진 바 있습니다.


  • 정상회의에선 나토의 장기적 목표와 정치·군사적 핵심 지침을 담은 전략개념을 발표하기도 합니다. 전략개념은 1949년 최초 채택 이후 지속적으로 수정됐죠. 이번 2022년 마드리드 정상회의에선 12년만에 8번째 전략개념이 채택됐습니다.

     

    나토의 전략개념은 냉전 시절엔 유럽과 소련의 본격적인 갈등 상황을 대비하는 내용이 주를 이뤘습니다. 냉전 종식 후엔 세계질서 속에서 유럽의 역할을 규정하는 것으로 확장됩니다. 

     

    1991년 로마 정상회의에서 채택된 5차 전략개념은 처음으로 일반에 공개됐다는 점에서 의미가 큽니다. 대결과 방위보다는 대화와 협력을 강조하는 내용이었죠. 


    2001년 9·11 테러도 나토에 많은 영향을 미쳤습니다. 미국은 9‧11 테러를 단순한 테러리즘 행위가 아닌 21세기의 새로운 전쟁으로 인식했고, 이는 2010년 세계 문제에 대한 적극적 관여와 현대적 방위를 규정한 새로운 전략개념으로 이어졌죠.

  • 2021년 기준 나토 가입국들의 병력은 540만 명 수준입니다. 이들이 지출하는 국방비는 1년에 1조1753억 달러(약 1511조원)에 이르죠. 

     

    냉전 종식 이후 나토는 보스니아-헤르체코비나·코소보·아프가니스탄·리비아 등에서 직접적인 군사활동을 펼칩니다. 지난 1994년부터 보스니아 내전에 개입해 이듬해 이 지역에서 3년간 지속된 유혈 갈등을 종식시켰습니다. 1999년 코소보에서 세르비아군의 침략을 저지했죠.

     

    2001년 9월 12일 나토는 그 유명한 ‘나토헌장 제5조’를 최초로 발동해 아프가니스탄 전쟁에 참전했습니다. 나토 헌장 제5조는 ‘나토 회원국이 공격받으면 나토 전체가 공동 대응한다’는 내용으로, ‘ 집단 안보동맹’의 핵심으로 불리죠.

     

    이후 2011년엔 무아마르 카다피 정권으로부터 민간인을 보호하기 위해 리비아 내전에 개입했습니다. 냉전 기간엔 나토군의 공식적인 군사 작전은 이뤄지지 않았습니다. 

     


  • 나토의 전략개념은 창설 이래 꾸준히 새로 발표됐습니다. 그러나 나토의 성격을 규정한 나토의 요체는 14개 조항으로 이뤄진 ‘북대서양조약’에 담겨있습니다. 나토의 전략개념은 지금까지 8차례 바뀌었지만, 북대서양 조약은 단 한번도 수정된 적이 없습니다. 이 조약 가운데 가장 핵심이 되는 조항이 ‘집단 대응’을 규정한 ‘제5조’입니다. 

     

    또 지금의 나토는 단순한 안보 동맹에 그치지 않습니다. 민주주의와 시장경제라는 서구의 가치를 공유하는 ‘가치 동맹’으로 불립니다. 제2조 “가맹국 간 경제적 공동협력을 장려한다”는 내용이 이를 뒷받침합니다. 

     

    로버트 카간 브루킹스연구소 선임연구원은 포린어페어스에 “동유럽 국가들이 나토 가입을 열망한 것은 미국의 정책에 따른 게 아니라, 그들의 자발적 움직임”이라며 “이들은 서방으로 편입되는 것만이 안전하고 민주적이며 부유한 국가가 되는 유일한 길이라고 느꼈다”고 말했죠. 

나토에 대한 비판은

  • 안드레이 쿨릭 러시아 대사가 지난 5월 23일 서울 중구 주한 러시아 대사관에서 중앙일보와 인터뷰를 갖고 있다. 김상선 기자 


    나토를 적대시하는 대표적인 나라가 러시아입니다. 푸틴 대통령은 지난해 12월 연례 기자회견에서 “서구 사회가 1990년대 동유럽으로 1인치도 확장하지 않겠다고 했는데, 나토는 뻔뻔하게 다섯 번이나 우리를 속였다”며 분노를 표출합니다. 

     

    나토가 확장하지 않겠다는 약속이 담긴 ‘공식 문서’는 존재하지 않습니다. 다만 지난 1990년 독일의 통일을 논의한 ‘2+4회담’에서 서방이 구두 약속을 한 것은 사실입니다. 당시 대화록에 따르면, 제임스 베이커 미 국무장관은 “나토의 관할권은 1인치도 동쪽으로 향하지 않을 것”이라고 말했고, 미하일 고르바초프 소련 서기장은 “나토의 확장은 수용 불가라는 것은 말할 필요도 없다”고 답했죠.

     

    안드레이 쿨릭 주한 러시아 대사는 지난달 중앙일보와의 인터뷰에서 “소련을 방어하겠다던 나토는 소련 붕괴 이후 본격적으로 확장했다”면서 나토의 확장이 러시아에 대한 공격이라는 인식을 드러낸 바 있습니다. 



  • 서방에서도 나토 동진에 대한 우려와 비판은 지속적으로 제기됐습니다. 미국의 비판적 지식인인 노암 촘스키는 “고르바초프는 (나토가 동진하지 않겠다던) 구두 약속을 신사들 간의 신의 있는 약속이라고 받아들였다. 하지만 빌 클린턴 대통령은 약속을 어겼다”고 말했습니다. 

     

    특히 우크라이나와 조지아의 나토 가입이 논의된 2008년 부쿠레슈티 정상회의는 서방에서도 논란을 불렀습니다. 당시 모스크바 주재 미국 대사였던 윌리엄 번스는 “양국의 나토 가입 논의는 러시아의 모든 신경을 자극하고 있다”고 언급했죠. 

     

    개전 직후, 현실주의 국제관계 이론가 존 미어샤이머 시카고대 교수는 “러시아-우크라이나 전쟁의 씨앗은 2008년 4월 루마니아 부쿠레슈티 정상회의 때 뿌려졌다”고 지적했습니다.

나토 내부엔 어떤 문제

  • 샤를 드골 전 프랑스 대통령. 중앙일보DB


    나토 회원국 간 갈등도 적지 않았습니다. 회원국이 늘어날수록 동일한 목소리를 내는 건 어려워졌기 때문입니다. 


    지난 1966년엔 나토의 창립멤버인 프랑스가 나토군을 탈퇴하기도 했습니다. 1961년 샤를 드골 프랑스 대통령은 존 F. 케네디 미국 대통령을 만나 “파리를 지키기 위해 뉴욕을 희생할 수 있습니까?”라고 물으며 미국의 ‘핵우산’에 의구심을 표합니다. 이후 프랑스는 핵 개발을 만류하는 미국을 뒤로 하고 핵 기술을 완성합니다. 독자 노선을 걷던 프랑스는 43년이 지난 2009년에야 나토군 복귀를 선언합니다. 

       

  • 2019년 런던에서 열린 나토 정상회의에서 도널드 트럼프 당시 미국 대통령이 에마뉘엘 마크롱 프랑스 대통령과 앙겔라 메르켈 당시 독일 총리 앞을 지나가고 있다. [AP=뉴시스] 


    나토 창설 70주년이었던 2019년 런던 회의 때는 “나토가 ‘외교의 연속극’으로 변질됐다”(CNN)는 평가가 나올 정도로 갈등이 표면화됐습니다. 


    당시 미국의 도널드 트럼프 대통령은 유럽 국가들의 낮은 방위비에 노골적으로 불만을 드러냈고, 에마뉘엘 마크롱 프랑스 대통령은 회의 한 달 전 “우리가 지금 경험하는 건 나토의 ‘뇌사’”라며 미국의 리더십을 공격했죠. 앙겔라 메르켈 독일 총리는 주요국 간 다툼에 “조각들은 주워 모으는 데 지쳤다. 깨뜨린 컵을 내가 붙여 같이 앉아 차를 마시고 있는 격”이라고 한탄했습니다.

     

    ‘미국 중심주의’를 주창한 트럼프 대통령의 태도, ‘나토가 미국의 입김에 좌우된다’는 지속적인 유럽 회원국의 반발이 한꺼번에 터져나온 건데요. 하지만 이 당시 나토의 본질적인 문제는 불어난 몸집을 일사분란하게 움직일 수 있는 정체성의 부재라는 지적도 나왔죠. 

  • 2021년 나토 정상회의 후 기자회견하는 에르도안 튀르키예 대통령. [로이터=연합뉴스]


    현재 나토는 러시아의 우크라이나 침공에 적극 대응하며, 내부 잡음은 잦아든 상황입니다. 

     

    하지만 나토의 모든 가입국이 나토의 정신을 대변하지 않는다는 불만의 목소리는 여전합니다. 대표적인 나라가 튀르키예죠. 미국 등 여러 동맹의 만류에도 러시아제 첨단 방공 미사일인 S-400을 도입하며 ‘집단 안보 동맹’의 의미를 무색하게 했죠. 가장 최근 나토에 가입 신청서를 낸 핀란드와 스웨덴에 대해서도, 환영하는 다른 동맹국과 달리 비토(거부권)를 행사하며 ‘나홀로 행보’를 보였죠.

     

    튀르키예의 잇따른 어깃장에, 마크 월러스 전 유엔 주재 미국 대사 등은 “1952년 나토에 가입한 튀르키예가 지금 나토 가입 요건을 충족하는지 묻고 싶다”고 지적했습니다. 


    그래도 마드리드 나토 정상회의가 시작하기 하루 전인 6월 28일 튀르키예는 핀란드와 스웨덴의 나토 가입을 지지하는 3자 양해각서를 체결했습니다.

이번 정상회의에선 어떤 일이

나토 조약 전문

  • 제1조: 가맹국들은 국제연합헌장에 명시된 바와 같이 가맹국들이 관련될 수 있는 어떠한 국제분쟁이라도 국제평화와 안보 그리고 정의가 위협받지 않을 경우 평화적 수단으로 해결하고, 국제관계에서 국제연합의 목적과 상충하는 어떠한 무력의 사용을 자제한다.

     

    제2조: 가맹국들은 자유제도를 강화함으로써, 이러한 제도들이 수립된 원칙들에 대한 보다 나은 이해를 가져옴으로써, 그리고 안정과 번영의 조건을 증진함으로써, 평화롭고 우호적인 국제관계의 지속적인 발전에 기여할 것이다. 가맹국들은 국제경제정책에서의 갈등을 제거하고자 할 것이며 가맹국들 간에 경제적 공동협력을 장려할 것이다.

     

    제3조: 가맹국들은 북대서양조약의 목적을 보다 효과적으로 달성하기 위해서 개별적/공동으로, 그리고 지속적이고 효과적인 상호 원조 수단을 통해 무장공격을 막아내기 위한 개별적/집단적 능력을 유지·발전시킬 것이다.

     

    제4조: 가맹국들은 어떤 가맹국의 영토 보전, 정치적 독립이나 안보가 위협받을 경우 언제라도 함께 협의할 것이다.

     

    제5조: 가맹국들은 유럽이나 북미에서 한 가맹국 이상에 대한 무장공격을 가맹국 전체에 대한 공격으로 간주하고 가맹국들은 그러한 무장공격이 발생할 경우, 각 가맹국들은 국제연합헌장 제51조에 의거, 개별적 혹은 집단적 자위권을 행사하여 북대서양지역의 안보를 복원·유지하기 위해 무장된 전력의 사용을 포함하여 필요하다고 간주되는 행동을 개별적, 그리고 다른 가맹국들과 협력하여 공격당한 가맹국이나 가맹국들을 도울 것을 결과적으로 합의한다. 따라서 그러한 무장공격과 그러한 결과로 취해진 모든 조치들은 안전보장이사회가 국제평화와 안보를 복구·유지하기 위해 필요한 조치들을 취했을 경우 종식되어야 한다.

     

    제6조: 제5조의 목적을 위해 한 가맹국 이상에 대한 무장공격은 유럽이나 북미, 프랑스령 알제리, 유럽의 가맹국에 주둔해 있는 전력, 북회귀선의 북대서양지역 북쪽에 있는 가맹국의 관활권에 있는 제도나 이러한 지역에 있는 어떠한 가맹국의 선박이나 항공기에 대한 무장공격을 포함하는 것으로 간주한다.

     

    제7조: 북대서양조약은 어떠한 상황에서도 국제연합 회원국인 가맹국의 헌장에 따른 권리와 의무, 또는 구제평화와 안보를 유지하기 위한 안전보장이사회의 우선적 책임에 영향을 미치지 않으며, 영향을 미칠 것으로 해석되어서는 안 된다. 

     

    제8조: 각 가맹국은 현재 진행 중인 가맹국과 가맹국 간이나 가맹국과 제3국 간의 어떠한 국제적 협약도 이 조약의 규정과 상충하지 않음을 선언하며, 각 가맹국은 이 규정과 상충하는 어떠한 국제적 협약에도 가입하지 않는다.

     

    제9조: 가맹국들은 각 국가가 북대서양조약의 실행에 관련된 사안들을 고려하기 위해 자신들을 대표할 이사회를 구성한다. 이사회는 즉시 어느 때에나 만날 수 있도록 구성될 것이다. 이사회는 필요한 경우 부수적인 기관들을 설립한다. 특히 이사회는 제3조와 제5조의 실행을 위한 조치들을 추천할 방위위원회를 즉시 수립한다.

     

    제10조: 가맹국들은 만장일치로 북대서양조약의 원칙을 추진하고, 북대서양조약을 따름으로써 북대서양지역의 안보에 기여할 수 있도록 다른 유럽 국가들도 초대할 수 있다. 초대된 국가는 미합중국 정부에게 가입 문서를 위탁함으로써 조약의 가맹국이 된다. 미합중국 정부는 각 가맹국에 그러한 가입 문서의 위탁을 통지할 것이다.

     

    제11조: 북대서양조약과 조약의 규정은 가맹국 각각의 헌법 절차에 따라 통과되어야 한다. 비준 문서들은 가맹국들을 확인시켜줄 미합중국 정부에 가능한 한 빨리 위탁되어야 할 것이다. 북대서양조약은 가맹국들의 다수가 비준한 이후에, 곧바로 조약을 비준한 국가들 사이에 효력을 발휘한다. 

     

    제12조: 북대서양조약이 발효된 지 10년이 지나거나, 그 이상이 지났을 경우, 가맹국들 가운데 어느 한 국가의 요구가 있다면, 전 세계의 발전을 포함한 북대서양지역의 평화와 안보, 그리고 국제평화와 안보를 유지하기 위한 국제연합헌장 하의 지역 협정들에 영향을 미치는 요소들을 고려하여, 조약을 재검토할 목적으로 함께 협의한다.

     

    제13조: 북대서양조약이 발효된 지 20년이 지났을 경우, 어떠한 가맹국이라도 탈퇴 사실을 미합중국 정부에 알린 지 1년이 지난 후에 탈퇴할 수 있다. 미합중국 정부는 다른 가맹국들에게 탈퇴의 사실을 통지할 것이다. 

     

    제14조: 영어와 프랑스어 원문이 동등하게 인증된 북대서양조약은 미합중국 정부의 공문서 보관소에 위탁될 것이다. 적절하게 증명된 사본이 미합중국 정부에 의해 가맹국들의 정부로 발송될 것이다.


  • 네이비 블루색 바탕은 대서양을 상징합니다. 나침반은 세계의 평화에 대한 지향, 가운데 원은 회원국 간의 결속을 의미합니다. 때로는 NATO와 함께 OTAN이라는 글이 병기되는데, 프랑스‧스페인‧이탈리아 등에서 나토를 부르는 말입니다. 북대서양조약기구는 영어와 프랑스어 두 가지 공용어를 사용합니다.


  • 지난 2005년 반기문 당시 외교장관이 최초로 나토를 방문한 이후 한국도 나토와 꾸준히 교류하고 있습니다. NATO는 2006년 라트비아 리가(Riga) 정상회의에서 ‘비회원국과의 협력 확대 원칙’을 결정하고 한국·일본·호주·뉴질랜드 4개국을 접촉국가(Contact Countries)로 지정했습니다. 한국은 현재 일본·호주·몽골·뉴질랜드·이라크·아프가니스탄·파키스탄과 함께 글로벌 파트너국으로 지정되어 있죠. 


    네드 프라이스 미 국무부 대변인은 6월 22일 윤석열 대통령의 나토 정상회의 참석에 대해 “한국은 나토 회원국이 아니지만 중요한 동맹”이라며 “나토는 방위 동맹이지만 우리가 직면한 공동의 도전이 있다. 이는 중국일 수도 있고, 사이버 문제일 수도 있다. 규칙에 기반한 질서가 위협받으면 그것이 유럽이든 인도·태평양이든 혹은 그 외 어느 지역이든, 인도·태평양 동맹을 포함해 우리가 이 같은 위협에 맞서 함께해야 하는 것”이라고 말했습니다.