실효성 떨어지는 민영주택 청약제도

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민영과 공공주택의 청약제도를 분리하고, 민영주택의 경우 청약제도를 아예 폐지해야 한다는 주장이 나와 눈길을 끈다. 주택 수요가 다양하게 변화하는 등 주택시장 환경이 빠르게 변하는 데 과거의 청약제도는 실효성이 떨어진다는 이유에서다.

한국건설산업연구원 김현아 연구위원은 최근 ‘주택시장의 구조변화에 따른 주택공급제도 선진화 방안’ 보고서를 통해 이렇게 주장했다.

김 연구위원은 먼저 “과거 청약제도는 모든 가구에 똑같이 1주택을 공급하는 목표를 기준으로 대규모로 획일적으로 공급하는 방식”이라고 분석했다.

그는 “단순히 주택청약자격 취득하기 위한 포괄적 청약제도, 교체수요자 및 기관수요자에 대한 진입장벽, 대규모 단지의 일괄준공 의무화는 달라진 시장 환경을 수용하기에 무리가 있어 제도개선이 수반돼야 한다”고 지적했다.

그리고 “공공 민영 모두 청약할 수 있는 주택청약종합저축 도입으로 민영주택을 사야 할 계층까지 보금자리주택 청약에 참여해 경쟁률을 높이고 있다”며 “민영과 공공주택의 청약을 분리하고 공공주택은 더욱 엄격한 청약기준을 적용해 당첨 가능성을 높여야 한다”고 주장했다.

김 연구위원은 또 “선분양이 대부분인 국내 주택시장에서 계약금과 별도로 청약자격을 얻기 위해 따로 저축을 가입해야 하는 것은 불필요한 규제”라며 “민영 중대형 주택을 시작으로 민영주택 청약제도는 점진적으로 폐지해야 한다”고 강조했다.

보고서는 이외에도 경기 침체, 국제회계기준 변경 등으로 건설사의 자금조달이 어려워지고 대규모 단지 개발이 난항을 겪고 있는 만큼 대규모 아파트를 ‘분할 분양’하거나 ‘분할 착공’하는 등을 허용해야 한다는 주장도 담고 있다.

주택시장의 구조변화에 따른 주택공급제도 선진화 방안

▶주택 시장 동향

○신규 주택 시장의 가장 두드러지는 변화는 민간부문의 감소와 공공부문의 확대로 요약할 수 있음.

-전체 신규 아파트 공급의 80~90%를 점하던 분양주택은 65%수준으로 감소하였으며 20%미만의 임대주택비중이 34%로 증가함.

○일반 소비자들의 아파트 선호요인에 대한 조사결과에 의하면 연령이나 소득수준에 따라 신규 아파트에서 추구하는 선호요인이 각기 다른 것으로 조사되고 있음.

-젊은 층일수록 소형 신규 아파트에 대한 선호가 높으며 단지의 교통여건, 보안 등 주거서비스 및 시공품질을 가장 큰 선호요인으로 꼽고 있음.

○지금까지는 수요자의 선호가 크게 세분되지 않아 대규모 단지형 개발이 수요자 공급자 모두를 만족시켰으나 향후 수요자들의 선호가 세분화되고 차별화된다면 현행과 같은 획일화된 대규모 단지형 신규주택공급은 분양 리스크가 커질 것으로 예상됨.

▶현행 주택공급제도의 문제점

○ 주택청약이란 “주택을 분양 받을 목적으로 분양공모에 응모하여 분양계약을 하는 행위”를 의미함. 우리나라에서는 신규로 건설되는 20호 이상의 공동주택은 청약을 할 수 있는 자격을 제한하고 있으며 이러한 자격 기준에는 입주자 저축제도라는 금융제도와 연계되어 있음.

-주택의 대량 공급계획에 따라 이를 분양받고자 하는 수요자가 가입한 청약저축이 주택금융 재원으로 사용된 점은 공공금융이 크게 발달하지 못한 상황 속에서는 긍정적인 대책이었다고 평가받고 있음.

-2009년 5월 기존의 청약저축•청약예금•청약부금의 기능을 한데 묶어놓은 주택청약종합저축제도의 등장과 보금자리 주택의 공급확대로 청약저축 및 종합저축을 중심으로 가입자 증가, 2010년 9월말 현재 1460만 구좌에 이름.

○청약제도의 가장 근본적인 문제는 주택시장의 다양한 환경변화에도 불구하고 예전의 기준이 대부분 그대로 유지되고 있을 뿐만 아니라 일부 기준은 오히려 강화되었다는 것임.

-주택보급률이 이미 110%수준을 나타내고 있는 지방도시의 경우에는 청약제도 및 입주자 저축제도가 유명무실해진지 오래됨.

○과거 입주자 저축은 공공주택과 민영주택에 대한 잠재적인 청약수요자를 가늠할 수 있었으나 주택청약종합저축제도가 등장하면서 이러한 기능도 상실됨.

○선분양이 대부분인 국내 주택시장에서 계약금과는 별도로 청약자격을 얻기 위해 별도의 저축을 가입해야 하는 것은 불필요한 규제임.

○최근의 신규 민간 분양 주택은 도시근로자 소득 수준 등을 감안할 때 무주택자보다는 교체수요자 등에게 적합한 상품이 대부분임.

-도시근로자 평균 소득으로 신규 아파트를 분양받으려면 전국 분양가 기준으로 최소 4분위가 되어야 하며, 수도권은 7분위 정도의 고소득자여야 25평형 신규 아파트를 분양 받을 수 있음.

-따라서 첫주택 구매자의 경우에는 저렴한 보금자리 주택이나 재고주택에서 주택을 구입하는 것이 현실적인 대안임.

○이미 1주택을 보유한 소비자가 기존 주택을 처분하여 주택을 교체한다고 가정할 경우(LTV를 30%로 가정)에만 4분위 이하에서 신규 분양주택의 구입이 가능해짐.

-그러나 4분위 이하의 경우에는 구입 가능한 주택의 규모는 25~30평만 가능함

법인, 임대사업자 주택 소유 규제 풀어야

○현행 「주택공급에 관한 규칙」에서 규정하고 있는 주택의 공급대상은 개인이며 1세대 1주택, 지역거주 우선자임. 즉 개인이 아닌 사업자(혹인 기관)에 대해서는 공급 규정은 없음.

○사업자(혹은 기관)에 대한 주택공급규정의 부재는 아래 열거한 경우 같은 신규 주택수요자들의 청약을 불가능하게 함으로써 다양한 주택수요를 수용할 수 있는 공급매개체들의 형성을 저해하는 결과를 초래하게 됨.

-기업이 종업원들에게 공급(임대 혹은 분양)을 목적으로 신규 아파트를 공급받고자 하는 경우(현재 규정상으로는 법인 차원에서의 공급은 택지를 직접 매입하여 사업시행자가 되어 건설 공급하여야만 함.)

-일반 소비자에게 임대를 목적으로 하는 임대사업자가 신규로 공급되는 주택을 공급받고자 하는 경우(임대주택사업자는 직접 임대용 주택을 건설하거나, 혹은 기존의 주택을 매입(신축 주택 중 사용 검사 시까지 분양되지 아니한 주택(미분양 주택) 혹은 기존 주택)

○사업자들에 대한 주택보유 제한은 세제부문에서도 동일하게 이루어지고 있음.

-현행 법인세법은 주거용 부동산에 대해서는 추가 과세(10~40%까지)를 실시하고 있음. 기본 법인세율(10~22%)을 고려하면 20~66%까지 고율이 적용되고 있음.

○이와 같은 일련의 제도적 환경은 주택은 반드시 개인이 1가구당 1주택만을 보유해야 하며, 신축 주택은 이러한 1가구 1주택보유의 수단이 되어야 한다는 정책적 당위성을 내포하고 있음.

-다주택자 혹은 임대사업자를 통해 주택을 굳이 보유하지 않더라도 안정적인 임대환경을 제공받을 수 있는 주거복지에 대한 부분은 간과된 상태임.

대량주택 일시에 획일적으로 공급하는 것도 문제

○현행 주택공급 규정에 따르면 입주자 모집공고 등의 공급방식이 절차에 포함되면서 대량생산된 상품을 일시에 획일적으로 판매해야 함.

-시장상황이 호황일 경우에는 별다른 문제가 없었으나 침체 시기나 수요가 세분화되고 다양해지면 획일적인 대규모의 상품판매는 한계가 있을 수밖에 없음.

○현행 주택법 및 주택공급에 관한 규칙은 주택이 절대적으로 부족하였던 시기에 제정된 법률로서 신속한 주택의 공급 및 공급 질서를 저해하는 행위에 대한 규제가 많음.

○부동산 경기가 호황이고 부동산 시장으로의 자금유입이 활발한 시기에는 대규모 단지형 주택사업의 리스크가 크지 않았으나 경기 침체, 국제회계기준 등의 변경 등으로 앞으로 대규모 자금조달은 구조적으로 쉽지 않을 것으로 예상됨.

○대규모 단지형으로 개발하되 단계적으로 분할하여 시행(분양 및 착공)이 가능하다면 수요자의 다양한 요구를 수용하면서도 공급물량을 조절할 수 있어 공급자의 자금조달 리스크를 경감시킬 수 있을 것임.

주택 통계 통합 관리 시스템 부재, 신뢰성 부족

○선분양 시스템이 주류를 이루는 우리나라 시장에서 신규 주택공급시장과 관련된 통계는 분양물량 및 미분양 물량이라 할 수 있음. 그러나, 현행 분양 및 미분양과 관련 통계는 업계에서 제출하는 자료를 기준으로 함에 따라 시장상황에 따라 편차가 크고 신뢰성에 대한 의문도 제기되고 있음.

○완공주택수와 같이 시장에 미치는 영향력이 큰 지표들이 정부기관의 공식 통계로는 아직 존재하지 않으며 민간업체의 자료에 의존하고 있음.

▶선진화 방안

민영주택 청약제도 점진적 폐지해야

○민영분양 주택은 무주택자의 첫구매 주택보다는 기존 주택보유자의 교체주택 구매시장으로 그 기능을 전환시키는 것이 필요함.

○특히 획일화된 대규모 대량 생산 시스템을 지원하는 현행 주택공급제도는 대규모 개발의 잇점을 유지하되 다양해진 수요에 능동적으로 대응해 나갈 수 있도록 개선이 요구됨.

-우선 수요 맞춤형 공급을 실현하기 위해서는 당위성이나 효율성 측면에서 그 수명을 다한 청약제도 및 입주자 저축제도의 폐지가 필요함.

○한편, 보금자리주택 등 공공주택(분양 및 임대)에 대해서는 더욱 엄격한 청약기준을 적용하여 민영주택시장의 수요층과 분리 및 단절이 필요하며 유자격자에게는 주택구매입시기를 앞당겨주고, 구입가능한 금액으로 제공하게 해야 할 것임.

○ 주택시장 상황이 구조적으로 변화하고 있으므로 법인의 주거용 부동산 소유를 억제하기보다 적극 활용할 필요가 있음.

-법인(기관)의 주거용 부동산 보유를 억제하는 논리는 총량적으로 주택이 부족하므로 개인의 주택 보유를 위해 법인 보유를 억제하겠다는 것임 그러나, 시장 상황이 변화하여 총량적 주택 부족과 가격 급등이 재현될 가능성이 낮아진데다가 주거 서비스 제공을 위한 기업양성과 산업발전을 위해서는 인식의 전환이 필요함.

-우리나라의 경우 현행 법규상 수도권 주거용 부동산을 매입하면 추가과세가 이루어짐에 따라 미분양을 제외한 주거용 부동산 투자는 전무한 실정임.

○매입임대사업의 기준 완화 및 법인의 주거용 부동산 추가 과세를 폐지하면 법인의 대규모 기업화된 주택 임대 서비스가 활성화되고 나아가 임대차계약의 안정성을 확보할 수 있을 것으로 기대됨.

-임대사업자 요건을 전국적으로 2호 이상으로 완화하고 중형 이상에 대한 가산세 폐지가 필요함.

-개인과 개인간의 임대차 계약은 소유자 개인사정에 따라 임대의 지속성이 보장되지 않는 문제점이 발생하고 있으나 법인(기관)의 임대서비스는 다양한 주거기간을 설정할 수 있고 각종 서비스 부문을 활성화 시킬 수 있어 주거 불안 감축 및 서비스 산업 고용창출에도 기여할 것으로 예상됨.

사업승인제도 보완해 단계적 개발 원칙적 허용

○ 500세대 이상의 대규모 주택단지 개발을 일시에 수행하는 우리나라의 주택사업 관행은 다른 선진국에서는 매우 드믄 현상임.

○ 그러나 주택부족 문제가 크게 해소되고 주택에 대한 수요가 소득이나 연령에 따라 계층별로 다양해지고 있어 대규모 단지를 동일한 방식이나 컨셉으로 개발하는 적은 수요변화에 적절한 대응이 되지 못함.

○ 대규모 단지형으로 개발하되 단계적으로 분할 분양이 가능하다면 높은 수요자의 요구를 수용하면서도 공급물량을 조절하는 적절한 수단이 될 뿐만 아니라 후분양을 정착시킬 수 있는 정책수단으로도 활용이 가능함.

○현행 주택사업승인제도의 내용을 일부 보완하여 사전 계획하에 단지를 분할하여 단계별로 착공-완공이 가능하도록 하는 것임.

○ 다만 주택분양제도와 관련된 법규정은 사업승인, 입주자 자격 및 조건, 주택분양보증 뿐만 아니라 완공 후 소유권 이전등기(공용부문에 대한 권리 조정)등 다양한 사안과 서로 연계되어 있어 면밀한 검토가 요구됨.

통계신뢰성 확보를 위한 품질개선

○주택 공급과 관련한 통계 전반의 통합 관리 시스템 구축으로 공급 통계 전반의 신뢰성 회복 필요

○통계 품질 개선을 위해서는 축적된 원시자료의 정비가 선행되어야 할 것이며 일회성의 수치 발표가 신뢰성을 확보할 수 있는 시계열 자료 로 축척될 수 있도록 하여야 함.

○공급자 위주의 통계 생산에서 수요자 위주의 통계 생산으로의 시스템 전환이 요구됨.