대장동 같은 일확천금 도시개발 막으려면…

권대중 명지대 부동산학과 교수·리셋 코리아 부동산분과장

경기 성남시 대장동 도시개발사업은 성남시장이 2014년 5월 도시개발법에 근거해 대장동 일대 92만㎡를 개발구역으로 지정하며 시작됐다. 이듬해 2월 공모를 통해 민관 합동 개발 방식으로 성남의뜰을 시행사로 정하고 15개 필지 42만㎡에 주택을 공급해 1조원이 넘는 개발 이익을 안겨줬다. 이 사업은 민간 시행사인 성남의뜰에 토지 소유권을 취득할 수 있는 수용 방식으로 진행됐다. 문제는 수용해 조성된 토지가 공공택지가 아니라 민간택지로 건설사에 높은 가격으로 공급됐다. 15개 필지 중 5개 필지는 화천대유라는 주주에게 저렴한 가격에 공급해 특혜를 줬다. 상식적으로 토지 수용을 하면 공공택지로 개발해 조성원가로 공급한다. 하지만 수용을 하고도 민간에게 토지가 공급돼 민간이 주택을 공급했다. 토지 확보 과정에서 민간 개발사의 경우 많은 시간과 불확실한 비용 상승 등 위험 요인이 크다. 그러나 대장동 개발은 지분 50%+1을 갖은 성남도시공사가 참여해 인허가는 물론 토지 확보를 수월하게 했다. 민관 합동 사업 방식이어서 사업 리스크가 없었다.

지방공사 등이 50%를 넘게 출자하면 공공성·공익성이 담보됐다고 보고 토지를 수용할 수 있다는 당시 도시개발법 22조 특례를 이용한 것이다. 공사가 없었으면 성남의뜰은 토지 3분의 2를 소유하거나 토지 소유자 절반 이상 동의를 얻어야 하는 등 까다로운 과정을 거쳐야 했다. 성남의뜰이 사업상 위험성 없이 도시개발사업을 할 수 있도록 성남도시공사가 든든한 배경이 돼 줬다.

공공 참여시 조성원가로 공급하고
민간 개발시 개발 이익 공유해야

또 조성 토지가 공공택지였다면 공공주택 분양가 산정 등에 관한 규칙에 따라 사실상 조성원가 전후로 공급할 수밖에 없다. 하지만 공사가 직접 시행하지 않고 성남의뜰이 시행하며 이 토지는 공공택지에서 제외돼 높은 가격으로 팔 수 있었다.

대장동 모델의 도시 개발은 민간 시행사가 분양 이익까지 챙기는 구조를 갖고 있다. 성남의뜰에 5000만원을 출자한 일개 주주인 화천대유는 출자자 자격으로 수의계약으로 5개 필지 택지를 일반 건설사보다 낮은 가격으로 공급받았다. 도시개발법 시행령 57조에 따르면 조성된 토지를 수의계약으로 공급하려면 특별한 사유가 있어야 하는데 성남의뜰은 그 사유에 속하지 않아 보이므로 수의계약으로는 공급할 수 없었다. 따라서 동법 시행령 56조의 시행사(도시개발사업 목적으로 설립된 법인의 경우 출자자 포함)가 직접 건축물을 짓고 사용·공급하려고 계획한 토지의 현황을 기재해야 한다는 점에서 출자자를 포함한다는 근거로 동법 57조 규정이 적용되지 않는다고 해석한 것이다.

하지만 동법 56조대로 하면 1주만 가진 주주라도 수의계약으로 조성 토지를 무한정 공급받을 수 있게 되어 57조 규정을 위반한 불법 소지가 있다. 사업 기획의 핵심은 공사(50%+1)가 주주 자격으로 토지 수용이 가능토록 했고 그 조성된 토지는 공공택지가 아닌 민간택지로 공급됐으며 그로 인해 분양가 상한제가 적용되지 않아 민간 사업자는 최대의 분양가로 최고의 이익을 남길 수 있게 했다.

이 시점에서 중요한 것은 대장동형 도시개발사업 모델과 같이 시행사가 적은 돈으로 일확천금을 노리는 도시개발사업이 되지 않도록 자본금 기준을 강화해야 한다. 특히 1주만 가져도 수의계약으로 토지를 공급받게 한 도시개발법 시행령 56조는 시급히 개정돼야 한다. 동법 22조도 토지 수용에 있어 기준을 보다 강화해 공공이 참여하는 민관 합동 개발 방식은 무조건 공공택지로 봐야 한다.

개발 사업에서 국민 재산권을 보호하고 사회성·공공성을 강화해 민간 도시개발사업을 추진하는 경우 개발 이익을 얼마나, 어떻게 공유화할지 고민하고 개선해야 한다. 다시는 성남의뜰 같은 일이 벌어져서는 안 된다.

※  외부 필진 기고는 본지의 편집 방향과 다를 수 있습니다.

권대중 명지대 부동산학과 교수·리셋 코리아 부동산분과장