“기존의 병폐를 도려내고 해체 수준의 환골탈태하는 혁신 방안을 마련하겠다.”(11일 정세균 국무총리)
“주택 공급 등 본연의 기능을 충실히 수행하는 공공기관으로 거듭나도록 강력한 혁신 방안을 조속히 마련하겠다.”(12일 홍남기 부총리 겸 기획재정부 장관)
직원들의 신도시 땅 투기로 논란을 불러일으킨 한국토지주택공사(LH)가 구조조정 칼날 위에 섰다. LH 사태에 대한 국민적 공분을 진정시키려 총리가 나서 “해체”를 운운할 정도다. 물론 시장의 기대는 크지 않다. 논란의 중심에 선 LH마저 과거 정부가 주도한 공공기관 개혁의 산물이기 때문이다.
LH의 전신은 대한주택공사(주공)와 한국토지공사(토공)다. 국제통화기금(IMF) 경제위기 극복이 제1과제였던 김대중 정부는 출범 초기인 1998년 8월 기획예산처(현 기재부) 주도로 ‘공기업 민영화 및 경영 혁신 계획’을 수립한다. 주택 건설(주공)과 택지 개발(토공)로 나뉜 두 기관을 합쳐 경영 효율성을 높이자는 취지였다. 이후 통폐합 주도권, 인원 감축을 둘러싼 주공ㆍ토공 간 치열한 ‘밥그릇 싸움’이 일었다. 논란은 정치권으로까지 번졌다. 결국 3년에 걸친 공방 끝에 두 기관 통합은 백지화했다.
주공ㆍ토공 통합론이 다시 수면 위로 오른 건 이명박 정부 들어서다. 중복 기능 해소, 효율성 강화를 기치로 내걸었다. 2009년 10월 1일 두 기관을 합친 LH가 출범한다. 11년에 걸친 진통 끝에 통합 LH가 탄생할 수 있었다.
12년이 지난 현재 LH의 모습은 드러난 그대로다. 직원들의 신도시 땅 투기 논란으로 통합 LH는 출범 이후 최대 위기를 맞았다. 공공 부문 주택ㆍ토지 개발 업무를 사실상 독점하면서 조직은 비대해졌고, 직원들이 실명으로 신도시 땅 투기에 나설 만큼 내부 통제는 무용지물이 됐다.
양준모 연세대 경제학과 교수는 “정부와 LH 등 공공 부문이 대규모 택지 개발과 주택 공급을 사실상 독점하면서 소수 공직자가 펜대 하나만 굴리면 수조원 땅값이 오르는 구조가 됐다”며 “내부 통제나 처벌 규정이 미비한 상황이라 사실상 LH 직원들의 땅 투기 등 비리를 정부가 방치한 격”이라고 말했다.
전문가들은 정부 주도로 공공기관 개혁을 반복한다고 해서 문제가 해결되지 않는다고 지적한다. 섣불리 LH 해체를 추진했다가는 주택ㆍ토지 개발 관련 공공 조직의 비대화, 비효율성 문제를 더 키울 수도 있어서다. 발등의 불인 2ㆍ4 공급 대책에 차질이 생길 수 있다는 우려도 있다.
진짜 문제는 다른 곳에 있다. 정부가 해야 할 정책을 공공기관에 전가하며 지출과 부채를 함께 떠넘기는 구조, 정부와 정치권이 ‘낙하산’ 인사를 떨어뜨리며 공공기관 운영을 좌지우지하는 현실이 더 문제란 분석이다.
조준모 성균관대 경제학과 교수는 “노벨 경제학상을 받은 조지 스티글러가 시장 실패보다 더 무서운 게 정부(정치) 실패라고 했다”며 “시장 기능을 존중하며 투명한 정책을 해야 하는데 공공이란 미명 하에 더 큰 부패, 더 심한 비효율을 방치했다”고 비판했다.
조직을 합치고 안 합치고의 문제가 아니라 정부의 공공기관 정책 수립과 운영의 실패란 지적이다.
김대중 정부의 공공기관 민영화, 노무현 정부의 공공기관 지방 이전, 이명박 정부의 공공기관 선진화, 박근혜 정부의 공공기관 구조 개혁 등. 매 정권 다른 문패를 달고 공공기관 혁신을 추진했지만 대부분 무위로 돌아갔다.
김대중 정부 시절 공공기관 민영화와 전력산업 구조 개편 목적으로 한국전력공사 분리와 민영화를 추진했다. 하지만 한전과 한국수력원자력, 5개 발전 자회사(남동ㆍ남부ㆍ동서ㆍ중부ㆍ서부발전), 한전산업개발 등 여러 회사로 쪼개졌을 뿐 이후 절차는 답보 상태다. 원래 민영화 목표는 이루지 못한 채 전력 공공 조직만 중복ㆍ비대화하는 결과를 불렀다.
노무현 정부 때는 공공기관 이전이 주된 과제였다. 역시 행정수도 이전, 혁신도시 건설 등 이후 절차가 막히면서 반쪽 이전에 그쳤다. 기반 시설이 충분히 마련되지 않은 상황에서 공공기관만 전국 곳곳에 퍼지면서 오히려 비효율을 키웠다는 비판이 뒤따랐다.
이명박 정부 때 추진한 공공기관 선진화도 마찬가지다. 대표적 사례가 주공ㆍ토공 통합이다. 누적된 부채와 비효율 문제를 해결하겠다며 두 기관을 합쳤지만 결국 조직 비대, 내부 통제 시스템 붕괴로 이어지며 LH 땅 투기 논란의 불씨가 됐다.
박근혜 정부 때 추진한 공공기관 구조개혁도 같은 과정을 밟았다. 이명박 정부 시절 자원 외교에 무리하게 동원됐다 위기에 몰린 석유ㆍ가스ㆍ광물 등 에너지 공기업이 당시 도마에 올랐다. 통폐합 등이 논의됐지만 역시 제대로 결론은 내지 못했다. 시간만 흘려보낸 탓에 에너지 공기업의 경영 부실 문제는 현재 진행형이다.
이 과정에서 전체 공공기관 규모는 오히려 비대해졌고 경영상 구멍은 더 커졌다.
공공기관 경영정보 공개시스템(알리오)에 따르면 전체 공공기관 임직원 정원은 2015년 31만4215명에서 2019년 기준 42만2455명으로 4년 사이 34.4% 급증했다. 경영 실적은 거꾸로다. 이 기간 부채 규모는 504조7000억원에서 525조1000억원 불었다. 부채 비율은 182.6%에서 156.3%로 낮아지긴 했지만, 빚이 줄어서가 아니라 덩치(자산)가 빠른 속도로 증가해서다.
김동원 전 고려대 경제학과 초빙교수는 “정부가 주목해야 하는 문제는 단편적으로 드러난 직원 비리가 아닌 공공 부문의 무분별한 확대로 인한 부작용인 총체적 비효율, 도덕적 해이”라고 강조했다. 그러면서 김 교수는 “LH 투기는 공공기관 전체 문제의 극히 일부분일 뿐”이라며 “현 정부는 LH 등 공공 부문의 역할을 무리하게 확대하며 시장을 왜곡시켰으며, 이로 인한 문제를 해결하지 않는 한 경제 회복의 걸림돌만 될 것”이라고 진단했다.
세종=조현숙 기자 newear@joongang.co.kr