편리한 대중교통이 도시 살렸다…日도야마시의 선택

중앙일보

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[더,오래] 이형종의 초고령사회 일본에서 배운다(38)

인구 감소가 지자체 생존 자체를 위협하고 있다. 2014년 일본의 총무장관 마스다 야스히로(増田寛也)가 2040년에 지자체 1800개의 절반이 소멸한다고 발표하자 전국이 들썩거렸다. 국토교통성도 2050년 전국 60%의 지역에서 인구가 절반 이하로 줄어들고, 20%의 지역은 아예 사는 사람이 없어질 것으로 예측했다.

인구 감소도 지역 간 격차가 커지고, 지방은 급격하게 과소화한다는 것이다. 이러한 위기상황을 벗어나려면 지방도시를 활성화하는 대책이 필요하다. 지방에 활력을 불어넣으려면 중앙 정부에 의존해 온 지자체가 어느 정도 경제력을 유지할 필요가 있다.

도야마(富山)시의 콤팩시티 전략은 성공사례로 꼽힌다. 일본의 도시정책의 흐름에 적합한 형태로 그 철학과 기본 방침이 일관성 있고 착실하게 추진되었기 때문이다. [사진 pxhere]

일본 정부는 지방 경제를 살리기 위한 대책으로 행정과 상업시설을 일부 지역에 집약시켜 효율을 높이는 ‘콤팩스테이’를 추진하고 있다. 지자체도 인구 감소 시대에 맞춰 도시 공간의 전체 구조를 설계하고 지역 경제를 살리기 위한 ‘콤팩시티’ 정책에 적극적으로 호응하고 나섰다. 많은 지자체는 콤팩시티를 중대 목표로 설정하고 힘을 쏟고 있다. 그중에 도야마(富山)시의 콤팩시티 전략은 성공사례로 꼽히고 있다.

2011년 OECD(경제협력개발기구)에서도 도야마시의 성공사례가 소개되는 등 해외에서도 인정받고 있다. 실제로 도야마시가 콤팩시티의 추진사례에서 배울 점이 많다. 일본의 도시정책의 흐름에 적합한 형태로 그 철학과 기본 방침이 일관성 있고 착실하게 추진되었기 때문이다.

도야마시의 중심 시가지는 1990년대부터 인구밀도가 낮아지는 현상이 일어났다. 평탄한 지형, 높은 도로 정비율, 단독 주택의 선호, 낮은 교외 땅값 때문이었다. 약 80%가 자동차로 이동하고, 대중교통을 이용하는 사람은 1989년 이후 계속 감소했다. 인구 감소가 가장 큰 원인으로, 특히 노선버스의 이용자는 70%나 줄어들었다. 중심 시가지는 공동화 현상이 일어났다. 이렇게 도시의 매력이 줄어드는 현상을 해결하기 위해 도야마시는 콤팩시티를 추진했다.

도야마시의 콤팩시티의 핵심정책은 철도, 노면전차 라이트 레일(LRT), 버스 등 대중교통을 편리하게 정비하는 것이었다. 특히 2006년에 이용객이 계속 감소하고 폐선 위기에 놓인 LRT를 재생했다. [사진 pixabay]

도야마시의 콤팩시티 정책은 대중교통이 연결된 지역으로 거주를 유도한 점이 특징이다. 즉 거주지를 다극화해 이를 대중교통의 네트워크로 연결하는 방식을 채택했다. 도야마시는 오단고와 쿠시에서 콤팩시티 정책을 추진하였다. 도보권인 오단고에 행정, 교육, 복지, 의료서비스, 쇼핑단지 등을 반경 500ｍ 이내에 배치했다. 그리고 콤팩시티 추진과정에서 강제 이주방식을 선택하지 않고, 대중교통 기관을 이용하기 편리하게 만들고, 중심 시가지의 매력을 높여 주민이 자발적으로 이주하게 하는 방식을 선택했다.

다만 도시 주변의 개발은 강제로 규제하였다. 단발적 개발은 도시의 인구집중으로 주택 수요가 증가하기 쉽다. 교외에 단발적으로 주택이 건설되면 스풀화가 촉진된다. 결과적으로 불량시가지가 형성, 공해·공공투자의 비효율화·농업의 황폐화 현상이 일어난다. 이러한 도시의 스풀화 현상을 방지하기 위해 강제적 규제방식을 선택했다.

도야마시의 콤팩시티의 핵심정책은 철도, 노면전차 라이트 레일(LRT), 버스 등 대중교통을 편리하게 정비하는 것이었다. 특히 2006년에 이용객이 계속 감소하고 폐선 위기에 놓인 LRT를 재생했다. LRT의 기간시설은 시가 만들고, 민간에 운영을 맡기는 공설민영 방식을 도입했다. LRT를 대폭 개선해 이용자가 편리하게 이용하도록 했다. 운영시간을 대폭 단축하고, 차량, IC카드, 제복, 심블마크에 이르기까지 전체 디자인을 개선해 이미지를 쇄신했다. 차량의 승강구를 낮게 하고 정류장의 베이어 프리화를 단행, 고령자와 어린아이가 탑승하기 쉽게 하였다. 이러한 조치로 이용자 수는 3배 이상 늘어났다.

무엇보다 LRT는 전기를 이용하기 때문에 자동차보다 환경부담이 적다. 자동차를 대신할 정도로 LRT가 보급되면서 교통상황이 크게 원활해졌다. LRT는 많은 사람을 태울 수 있기 때문에 주행 대수는 줄어들었다. LRT의 정비로 대중교통 이용자 수만 늘어난 것은 아니라, 다양한 사회 경제적 효과도 거두었다. 그 이용자 중에 11%는 자동차를 이용하지 않아 연간 436t의 이산화탄소 배출량이 감소했다.

대중교통이 편리해진 결과 도야마시의 다른 지역보다 LRT 노선 주변에 더 많은 신규주택이 건설됐다. LRT는 시민의 활동에도 영향을 주었다. 교외에서만 거주하는 많은 고령자가 LRT를 이용해 중심 시가지로 들어왔다. 특히 70세 이상의 고령자들은 친척, 지인과 만남이 증가하고, 적극적인 사회참여를 촉진하는 효과를 거두었다.

도야마시는 고령자의 복지향상에도 힘을 쏟았다. ‘외출 버스사업’은 좋은 사례다. 만 65세 이상의 고령자는 시내에서 중심시가지로 이동할 경우 어디에서 타더라도 100엔의 요금만 내면 된다. 500엔으로 정기권을 사면 오전 9시에서 오후 5시까지 100엔으로 도심지로 이동할 수 있다.

또한 도야마시는 자동차와 버스 연계 시스템도 정비하였다. 자동차와 버스연계 시스템이란 역까지 자동차로 이동하고, 역부터 전차로 이동하는 방식이다. 자동차를 멀리하고 일상생활에서 대중교통의 이용을 촉진한 효과적인 조치였다. 자동차 버스연계 시스템을 이용할 경우 차표를 사면 역에 있는 주차장을 무료로 이용할 수 있다. 중심 시가지에서 이동할 때 100엔의 요금으로 커뮤니티 버스를 이용할 수 있다. 중심 시가지의 상점가에서 1000엔 이상의 물건을 사면 이 커뮤니티 버스의 승차권을 받을 수 있다. 이러한 정책은 대중교통의 이용을 촉진했을 뿐만 아니라 중심 시가지의 상권을 활성화하는 효과를 거두었다.

도야마시는 도심지와 대중교통의 연결지점으로 시민의 거주이동을 촉진하는 ‘미치나카 거주추진사업’을 추진했다. 도심지로 이전하는 주민에게 지원금을 주고, 시가지에 주택을 건설하는 건축업자에게도 인센티브를 주었다. 이러한 인센티브 정책을 통해 지역 밖에 사는 많은 사람이 도심지로 이동했다.

도야마시는 도심지와 대중교통의 연결지점으로 시민의 거주이동을 촉진하는 ‘미치나카 거주추진사업’을 추진했다. [사진 pxhere]

콤팩시티를 추진하는 과정에서 도야마시는 타운미팅으로 시민들에게 콤팩시티 정책의 필요성을 알기 쉽게 설명하고 설득했다. 도야마시가 대중교통의 정비에 적극적으로 관여한 점도 콤팩시티 정책의 성공 요인이었다. 편리한 대중교통으로 자동차를 이용하지 않는 사람이 대폭 늘어나면서 도야마시는 자동차 의존도시에서 벗어나 환경모델 도시로도 인정받고 있다. 그 결과 도야마시의 땅값도 올랐다. 도야마시의 콤팩시트 정책이 선진사례로 알려지면서 국내외의 많은 지자체가 방문하고 있다.

최근 도야마시는 다른 도시와 같이 문제를 안고 있다. 2015년 이후 교외에서 쇼핑하는 사람들이 늘어나고 있기 때문이다. 도야마시가 중심 시가지에 대형상업시설의 신설을 제한하기 때문에 인접한 교외 지역에 대형 상업시설이 연달아 개업하고 있다. 중심 시가지의 매력은 상대적으로 떨어질 수밖에 없다. 진정한 콤팩시티의 성공사례가 되려면 중심지의 매력을 더욱 높이고, 자동차 사회에서 탈피하는 노력이 필요하다고 전문가들은 지적한다.

한국금융교육원 생애설계연구소장 theore_creator@joongang.co.kr