임기 후반 개헌 좌절 ‘매번 도돌이’ ­… 이번엔 집권 1년에 시도

내 삶을 바꾸는 개헌 ② 이번엔 반드시 개헌하자 

대통령 5년 단임제를 골자로 한 1987년 헌법을 바꾸려는 시도는 역대 정부에서도 계속 있었다. 노무현·이명박·박근혜 전 대통령 모두 임기 중 개헌을 추진했으나 실패했다.

역대 개헌 시도 왜 실패했나 #노무현·이명박·박근혜 추진했지만 #야당·차기 대선주자 반발로 제동 #내년엔 차기 떠오르기 전 시기 좋아 #“국민·국회·정부 동참 헌법 만들 때”

노무현 전 대통령은 집권 후반기인 2007년 1월 대국민 담화를 통해 ‘4년 대통령 연임제’를 위한 원포인트 개헌을 제안했다. 하지만 당시 한나라당 박근혜 대표가 “참 나쁜 대통령이다. 대통령 눈에는 선거밖에 안 보이느냐”고 비판하며 제동을 걸었다.

유력한 차기 대선주자 중 한 명이자 야당 대표가 반대한 이상 국회의원 3분의 2 이상 찬성해야 가능한 개헌은 진도가 나갈 수 없었다.

[그래픽=차준홍 기자 cha.junhong@joongang.co.kr]

이명박 전 대통령은 대선후보 시절 ‘4년 중임 정·부통령제 개헌’을 공약했고 집권 3년차인 2010년부터 개헌 문제의 공론화에 나섰다. 하지만 박근혜 전 대통령과 친박계, 제1야당인 민주당이 동시에 반대해 수포로 돌아갔다. 박근혜 전 대통령도 임기 후반인 지난해 10월 24일 국회 시정연설에서 임기 내 개헌 추진 의지를 밝혔다. 박 전 대통령은 “개헌은 블랙홀”이라며 임기 초에는 논의 자체를 봉쇄하려 했다가 임기 1년여를 남기고 개헌을 제안했다. 하지만 뒤늦게 꺼내든 개헌 카드는 연설 당일 저녁에 JTBC의 ‘최순실 태블릿 PC’ 보도가 나오면서 국면이 최순실 국정 농단 사건으로 넘어가 힘을 잃었다.

올해 대통령 탄핵 및 조기 대선 정국에선 민주당 김종인 전 대표, 바른정당 김무성 의원 등이 대통령은 외치, 총리는 내치를 맡는 ‘분권형 대통령제’(이원집정부제) 개헌을 추진했으나 여론지지율 1위였던 더불어민주당 문재인 후보의 반대를 넘기가 어려웠고, 국민의 동의도 구하지 못했다.

지금까지의 대통령발(發) 개헌은 실패할 운명이었다. 김선택 고려대 법학전문대학원 교수는 “(박정희 정부의) 3선 개헌, 유신 개헌 등을 경험한 한국 정치에선 대통령이 먼저 추진한 개헌은 예외 없이 당시 대통령의 권력 유지와 관련 있을 것이란 의심 때문에 국민 동의도 구하기 어려웠다”고 말했다. 박명림 연세대(정치학) 교수는 ＂역대 대통령은 헌법 상의 총리의 장관 제청권 등을 지키지 않아왔다”며 ＂그러니 국민과 국회가 대통령의 개헌 의지를 받아들이지 못한 것”이라고 밝혔다.

전직 대통령이 모두 힘이 강한 임기 초반 대신 국정 장악력이 초반보다 약화되는 임기 중·후반에 개헌 카드를 꺼내는 바람에 동력을 확보하지 못했다는 평가도 많다. 임기 중·후반에는 차기 대선주자들이 부상하는 시기라, 대통령 중심의 개헌 논의를 반대하거나 견제하면서 진로를 막는 일이 되풀이되곤 했다.

결국 역대의 개헌 실패 원인으론 ▶대통령의 의지 부족(박근혜 정부) ▶국민 동의 부족(19대 대선) ▶실기(失機) 및 차기 대선주자의 견제(노무현·이명박 정부) 등을 꼽을 수 있다.

그러나 이번엔 상황이 달라졌다. 문 대통령은 집권 1년 남짓한 시기인 내년 지방선거 때 개헌을 추진하기로 약속했다. 또한 차기 대선주자 그룹이 부상하지 않은 상황이라 장애 요인이 과거보다 적다. 중앙일보의 국민 여론조사와 국회의원 전수조사에선 개헌이 필요하다는 의견이 각각 68.6%%, 94.2%에 이를 정도로 “이번에는 꼭 개헌을 하자”는 공감대도 형성됐다. 정세균 국회의장은 “헌정 사상 최초로 국민·국회·정부 3주체가 함께 만드는 헌법이 탄생할 수 있는 여건이 성숙되고 있다”고 말했다.

채윤경 기자 pchae@joongang.co.kr