5일 열린 ‘한국사회대논쟁’ 좌담회에 참석한 학자들이 토론에 앞서 포즈를 취했다. 왼쪽부터 임지봉 서강대 교수, 서병훈 숭실대 교수, 정용덕 한국사회과학협의회 회장, 제성호 중앙대 교수, 윤견수 고려대 교수, 신동재 중앙SUNDAY 사회에디터. 최정동 기자 정용덕 사회과학협의회 회장=표현의 자유와 더불어 공직자 윤리라는 것이 우리 사회의 중요한 이슈가 되었다. 공직자에게 표현의 자유는 어떻게 제한되고 얼마나 허용되는지, 다른 선진국에서는 어떻게 해석되는지 궁금하다.
연중 기획 한국사회 대논쟁 <24>표현의 자유와 공직자 윤리
제성호 중앙대 법학전문대학원 교수=군인복무규율을 제외하고 공직자 윤리법이나 공무원 윤리강령 어디에도 공무원의 표현의 자유 제한에 대한 독립적인 규정을 두고 있지 않다. 다만 대외활동 및 정치활동 제한에 관한 규정을 통해 표현의 자유를 제한하는 것으로 해석돼 왔다. 공무원의 표현의 자유는 인터넷 등 정보통신 수단의 비약적 발전이 있기 이전에는 별로 문제가 되지 않았다. 그래서 독립적인 규정을 통해 규율하지 않았던 것으로 판단된다.
그러다 2011년 일부 판사의 SNS를 통한 대통령 패러디물 업로드 사건 등을 계기로 공무원의 표현의 자유가 어디까지 허용되는가에 관한 논의가 본격적으로 전개됐다. 이런 점에 비춰볼 때 공직자 윤리법의 개정이 시급하다고 본다.
임지봉 서강대 법학전문대학원 교수=헌법 7조 1항을 보면 ‘공무원은 국민 전체에 대한 봉사자’라는 말이 나온다. 봉사자라는 공무원의 특수한 지위 때문에 표현의 자유를 비롯한 공무원들의 여러 정치적 기본권들이 일반 국민보다 더 제한될 수 있다는 근거로 활용돼 왔다. 7조 2항에서는 ‘공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다’고 규정해 공무원의 정치적 중립성을 강조하고 있다. 그런데 이 조항이 생긴 배경이 재미있다. 1960년 이승만 정권의 3·15 부정선거와 4·19 시민혁명을 거친 뒤 민주당 정권에서 만든 조항이라는 점이다. 공무원이 정권에 휘둘리지 않고, 공무원을 보호하자는 취지로 생긴 조항이었다. 집권세력으로부터 정치적으로 휘둘리거나 불이익을 받지 않는다는 권리의 측면에서 들어간 조항이다. 그런데 과거 권위주의 정부를 거치면서 이 정치적 중립성 조항이 마치 공무원은 정치적 색채를 띠면 안 된다는 의무의 측면을 강조하는 쪽으로 변질됐다. 아울러 표현의 자유를 포함한 공무원들의 정치적 기본권을 제한하는 근거로 사용돼 왔다.
윤견수 고려대 행정학과 교수=공무원들이 맘껏 말을 한다면 가장 부담스러워 할 사람들은 정권 쪽일 것이다. 공직자들이 정치인처럼 행동할 것을 우려해 ‘공무원의 정치적 중립’ 조항을 권리가 아닌 의무조항으로 해석해 정치적 기본권을 제한해 왔다고 볼 수 있다.
그런데 여기서 문제가 되는 것이 정치의 성격이다. 정치는 정당 활동을 적극적으로 하는 것, 특정 정당을 공개적으로 지지하는 것, 각종 매체에 자신의 정치적 견해를 표명하는 것, 그런 매체에 단순히 사견을 제시하는 것 등과 같이 활동의 진폭이 다양하다. 강도가 가장 높은 정치적 활동은 공식적인 조직을 만들어 그 조직이 정당에 가입하는 것이고, 정도가 가장 낮은 정치적 활동은 개인이 사견을 표명하는 것이다.
개인의 견해를 표명하는 것은 정치적 자유의 가장 기본이 되는 것이며, 그것은 헌법에 보장된 표현의 자유에 속한다. 그런데 현재의 정치적 중립에 대한 규정은 그것마저 못하게 하는 데 문제가 있다.
물론 직무와 관련된 것만 제한을 하고 단순한 사견은 제약하지 않는다고 하지만 공직자는 사적인 견해라 할지라도 공적인 발언으로 해석되는 경우가 많다.
서병훈 숭실대 정치외교학과 교수=교사들의 표현의 자유 얘기도 안 할 수가 없을 것 같다. 20세기 초반 막스 베버는 ‘직업으로서의 학문’에서 교사들이 정치적 견해를 갖고 있는 것을 강하게 비판했다. 학생들이 스스로 판단할 수 있도록 지도하는 게 중요한데, 교사 스스로 정치적 견해를 가지면 학생을 오도할 수 있다는 것이다. 교사의 주관이 객관적인 사실인 것처럼 말하는 것은 ‘악랄한 정치적 표명’이라는 말까지 했다. 우리는 정치적 교육을 국민윤리교육이라고 하지만, 독일에서는 ‘Political Education’이라고 한다. 독일도 정치적 교육을 어디까지 할 것인가 굉장히 고민하다 제2차 세계대전 이후 “자유민주주의 체제를 부정하는 것을 학교에서 가르치는 것은 용납이 안 된다”는 쪽으로 모아졌다.
신동재 중앙SUNDAY 사회에디터=우리도 일부 교사가 학생들에게 특정 이념을 강요하는 수업을 해 문제가 된 적이 여러 번 있었다. 독일의 사례에서 보듯 자유민주주의 체제를 부정하거나, 오도된 역사관을 학생들이게 객관적 사실인 양 가르치는 것은 문제가 크다고 본다. 그리고 표현의 자유를 포함한 공무원들의 정치적 기본권이 공적인 발언으로 해석돼 제한돼서는 안 된다는 얘기도 나왔다.
서병훈=기본적으로 공무원, 법관, 공직자들의 정치적 발언에 대해 이제는 과도하게 반응할 때는 지나지 않았나 싶다. 정치적 표명을 하지 말라는 요구는 민주주의가 과도하게 발달한 지금 시기에는 더 이상 통하지 않는다. 하지 말라고 규제를 한다고 해도 실효성이 없다. SNS나 유튜브 등 1인 미디어가 등장한 시대에 사적 견해를 표현하는 것을 막을 수 없는 것이다.
제성호=표현의 자유는 헌법이 보장하는 국민의 기본권 중 하나다. 그러므로 공무원도 이 같은 권리를 최대한 향유해야 한다. 하지만 공무원이란 특수한 신분은 정치적 중립의 의무를 요구한다. 헌법 제7조는 “① 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다. ② 공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다”고 명시하고 있다. 이 조항에는 두 가지 함의가 있다. 첫째, 공무원이 담당한 업무가 국가 또는 공공단체의 공적인 것이어서 그 직무를 수행함에 있어서 공공성·공정성·성실성 및 중립성 등이 요구된다는 점이다. 둘째, 공무원은 일반 근로자와는 달리 특별한 근무관계에 있다.
이런 배경에서 공무원은 표현의 자유 행사에 있어 일정한 제한을 받지 않을 수 없다. 물론 표현의 자유에 대한 제한은 법률에 의해서만 가능하지만. 그간 헌재와 대법원은 “표현의 자유가 아무런 제한 없이 허용되는 것은 아니고, 헌법 제37조(국민의 자유와 권리의 존중 및 제한) 제2항에 근거한 법률적 제한을 받을 수 있다”고 판시해 왔다.
임지봉=공무원, 특히 교육 공무원의 시국 관련 법원 판결은 다소 엇갈리게 내려지는 것 같다. 국가공무원법 66조가 금지하고 있는 공무원의 집단행위에 대해 하위 법원에서는 ‘집단행위가 아니다’라고 판결했고, 올해 초 대법원에서는 유죄를 인정했다. 대법원의 판결은 전교조의 시국선언이 66조 1항의 위반이라고 본 것이다. 대법원의 이 판결도 다수 의견은 유죄라고 했지만 소수 의견도 다섯 분이나 내놨다. 그런데 이 소수 의견이 갑자기 튀어나온 게 아니다. 그동안 대법원은 공무원의 집단 행위를 좁게 해석해 왔다. 그런데 이번 대법원 판결은 좀 넓게 법규를 적용해 유죄판결을 내렸다. 나는 소수 의견이 오히려 기존의 판례를 이어가는 측면이 있다고 본다. 앞으로도 대법원의 판결이 뒤집힐 확률이 높다는 것을 암시하는 대목이다.
공무원의 정치적 기본권에서 직무수행과 인격이라는 것은 분리해야 한다. 공무원이 직무수행과 관련해 집단 행위를 하는 것은 금해야 하지만, 자신의 정치적 소신에 대해 표현하는 것, 다시 말해 인격체로서 발언하는 행위는 정치적 기본권이므로 받아들여져야 한다고 본다.
윤견수=이 시점에서 공직윤리에 대해 다시 생각해 보게 된다. 공직윤리는 공무원의 의무와 권리 사이의 힘의 균형이 유지되는 상황이라고 볼 수 있다.
공무원의 의무가 지나치게 강조되면 행정이 정치에 예속된다. 즉 정책과정이 정치적 이해관계 때문에 변질될 수 있고, 시민보다는 권력을 위해 봉사하는 명령복종체계가 강화된다.
반대로 공무원의 권리를 지나치게 강조하면 재량성이 확대되어 법의 지배라는 원칙이 파괴된다. 법의 지배는 막스 베버가 말했지만 거대한 조직이 합리적으로 운영되기 위한 필요충분조건이다. 그래서 공직윤리는 의무와 권리 사이의 균형점에서 존재하는 일종의 행동규범이다. 행동규범이기 때문에 그것은 윤리와 도덕이 갖추어야 할 최소한의 기준에 어긋나면 안 된다고 본다.
서병훈=공무원이 정치적 견해를 표명하는 것은 기본적으로 허용돼야 하고, 막을 수 없다고 생각한다. 문제는 직무에 관련된 발언인 경우다. 특히 법관의 경우 소송 중인 내용에 대한 표현은 안 되는 것이다. 이것이 조직의 존립에 해가 되는지, 국민의 신뢰를 얻는데 마이너스가 되는지 고민해야 하지 않을까. 본인이 절제를 해야 한다. 절제되지 않은 발언에 대해선 사회가 무형의 제재를 가하면 그것이 가장 바람직한 해결책이다. 그러나 아직은 미흡한 상태다. 그렇다면 다른 방법이 있을까. 아직 없다. 규정으로 막는 것은 정도가 아니라고 본다. 그러나 이런 과도기를 지나면서 사회가 무형의 압력을 가할 수 있을 정도로 성숙되리라 본다.
정용덕=공무원도 국민으로서 기본권이 있고, 의사 표명을 할 수 있어야 한다는 점에서는 공감대가 이뤄진 것 같다. 다만 직무와 관련된 일이거나, 정치색 짙은 발언을 할 경우 국민이 불안할 수 있다는 점이 문제다. 공무원 조직 내에서 다원화가 돼 다양한 의견이 나오면 괜찮을 수 있다 그러나 다원화가 안 된 상황에서는 문제다. 국민 입장에서는 공직에 있는 사람들이 서로 다른 의견을 경쟁적으로 표출하는 것에 대해 불안하다고 생각한다.
제성호=공직자윤리법에 따른 각 공무원 윤리강령 등에서는 공무원에 대해 자신의 업무와 관련된 표현의 자유를 제한하고 있다. 민원인이나 이해관계자에게 공무원의 업무에 관한 기밀이나 논의 중인 정책안을 공개하지 말도록 하고 있다. 이 점에서 공무원의 표현의 자유에는 업무와 관련해 일정한 제한이 있음이 분명하다. 예컨대 법관윤리강령 제4조 5항은 “법관은 교육이나 학술 또는 정확한 보도를 위한 경우를 제외하고는 구체적 사건에 관하여 공개적으로 논평하거나 의견을 표명하지 아니한다”고 명시하고 있다. 군인복무규율 제17조 1항은 “군인이 국방 및 군사에 관한 사항을 군 외부에 발표하거나 군을 대표하여 군인의 신분으로 대외활동을 하고자 할 때에는 국방부 장관의 허가를 받아야 한다”고 규정하고 있다.
하지만 ‘공무원의 업무와 관련’이라는 의미가 매우 모호하고, 그 기준 내지 범위가 불분명한 것 또한 사실이다. 또 SNS를 통한 의사표현은 매체가 가지고 있는 정보의 신속성 때문에 최초 정보의 수정이 불가능할 뿐만 아니라 다른 의견과 결합하여 그 의미가 곡해될 가능성이 매우 크다.
임지봉=공무원 사회에도 다양한 종류와 직급이 존재하며, 직무의 성격과 내용도 다양하다. 그러나 우리의 법제는 공무원의 종류와 직급, 직무의 내용과 성격에 관계없이 획일적·포괄적으로 모든 공무원의 정치적 기본권을 제한하고 있어 문제다. 또한 ‘정치적 기본권’만 해도 포괄적 개념이어서 이 안에는 정치적 표현의 자유뿐만 아니라 정당 가입의 자유, 정당 활동의 자유, 정치적 활동의 자유 등 다양한 세부 기본권들이 존재한다. 그럼에도 불구하고 우리 법제는 이런 다양한 권리들을 ‘정치적 기본권’이라는 이름으로 뭉뚱그려서 공무원들의 정치적 기본권을 일률적으로 제한하는 경향이 있다. ‘공무원’도 공무원의 종류와 직급, 맡은 직무의 성격과 내용에 따라 세분화할 필요가 있다.
이렇게 세분화된 공무원들에게 제한되는 정치적 기본권도 그것이 정치적 표현의 자유인지, 정당 가입의 자유인지, 정당 활동의 자유인지, 정치적 활동의 자유인지 세분화해서 매치시킬 필요가 있다. 지금의 우리 법제는 너무 획일적이고 포괄적으로 모든 공무원의 정치적 기본권을 제한하고 있어 문제다.
윤견수=표현의 자유가 공직자의 품위 유지를 어렵게 할 수 있기 때문에 제약해야 한다는 주장을 하는 사람도 있다. 공직자의 거친 막말들이 국민에게 실망을 주는데, 표현의 자유를 제약하지 않으면 공직자가 자신의 품위를 손상시킬 수 있는 말을 하기 쉽다는 것이다. 더구나 SNS 등의 매체 덕분에 빠른 속도로 광범위하게 그 말이 퍼지기 때문에 공직자의 표현의 자유는 제약되어야 한다는 것이다. 하지만 이러한 우려는 기본적으로 공직자를 신뢰하지 못하기 때문에 생기는 것들이다.
오늘날의 공무원들은 과거보다 국민의 시선과 관심에 민감하다. 그리고 품위 없는 행동을 하면 그때부터 공직사회에서 낙인이 찍힌다. 즉 공직사회 나름의 자정작용이 작동하기 때문에 표현의 자유를 인정하는 것에 대해 걱정할 필요는 없을 것이다.
서병훈=전교조의 이념과잉에 대해서도 크게 걱정할 일은 아닌 것 같다. 전반적으로 전교조의 관점이 굉장히 편향적으로 비친다. 기존의 부조리한 전통과 관습에 대한 반작용으로 왼쪽으로 가는 경향이 있는데, 우리 사회가 다원화되는 과도기가 아닐까 생각한다. 기존 질서에서 보면 진보적이고 혁신적인 주장이 많이 나오는데, 이것이 이성적으로 가면 바람직할 수 있다. 현재 공무원이든 또 다른 조직이든 내부 토론이 이루어지는 초기 단계라고 본다. 내부 토론이 이뤄지고 나면 이것이 밖으로 나왔을 때 혼란이 줄어드는 면이 있지 않을까 한다.
임지봉=헌법 31조 4항엔 “교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다”고 규정하고 있다. 하지만 우리는 과거 이 조항에 근거해 교육의 자주성, 전문성 및 정치적 중립성을 보장하기보다 이를 빌미로 교사의 정치적 기본권을 과잉 제한하고, 집권세력의 이해관계에 부합하는 교육을 해왔다. 유신 때의 교육이 대표적이다. 현 정부 들어 달라진 점은 지난 정부에서 거의 문제 삼지 않았던 시국선언과 같은 정부 비판적인 표현행위에 대해 기소와 유죄 선고가 내려지고 있다는 점이다.
신동재=헌법상 표현의 자유는 마땅히 보장돼야 한다. 다른 구실을 붙여 이를 제한하려는 시도는 시대착오적이라는 말에 공감한다. 어투가 천박하거나 공무원으로서 정치 편향적인 부적절한 말들은 사회의 자정 기능에 맡기자는 견해도 일면 설득력 있게 들린다. 문제는 걸러지지 않은 이런저런 말들이 교단에서 울려 퍼지고, 하나의 지자체에서 서로 다른 여러 갈래 말들이 나온다면 국민 입장에서는 혼란스러울 수 있다.
윤견수=그 점에 대해서는 사실 공무원 노조, 공무원 단체가 문제가 됐다. 잣대가 하나일 때는 괜찮은데 두 개가 되면 문제가 되는 것이다. 한국노총에 공무원 단체가 가입되어 있을 땐 아무 말이 없다가 저번에 통합 공무원 노조가 민주노총에 가입한다니까 문제가 됐다. 잣대가 하나일 때는 여러 가지 목소리가 합쳐지면서 정책을 내놓을 수 있는데 잣대가 두 개가 됐을 때 공무원들에게 선택을 강요하게 되므로 목소리를 달리 낼 수밖에 없는 것이다.
현 정부 들어 공무원들이 직무에 관한 표현을 하는 것이 공직윤리를 어긴 것이라고 말한다. 지난 정부에서는 특정 정책을 지지한다고 했다가 이번 정부 때는 안 한다고 하니까 국민 입장에서는 공무원들이 거짓말을 하는 것같이 들리는 것이다.
정용덕=지난 연말 법관들이 이런저런 막말을 해서 여론의 질타를 받은 적이 있다. 공조직 내에서도 자유주의적인 성향이 커지는 증거라고 본다. 개인화되고 있다는 것인데, 다원화되면 괜찮은 것이다. 그러나 정제되지 않은 표현으로 일부 격앙된 목소리가 튀어나오니까 낯설고 어색하게 느껴지는 것이다. ‘법관은 판결로만 말해야 한다’지만 판결문 나오기 전까지의 소통이 문제가 된 건 아닐까 한다.
제성호=법관도 헌법상 보장된 표현의 자유 틀 안에서 자신의 정치적 견해를 이야기할 수는 있다. 하지만 그것은 사법권의 독립, 법관의 정치적 중립성과 공정성, 법원에 대한 국민의 신뢰 등 헌법적 가치와 공익을 충분히 보호하는 수준에서 절제되고 품위를 갖춘 것이어야 한다.
서병훈=문제가 된 발언들은 사회 내 전통이나 관습으로 제재를 하는 게 맞다고 본다. 사회가 여러 가지 고려를 해서 적절하고 알맞게 이뤄질 수 있도록 영향력을 행사하고 제재해야 한다. 또한 개인도 표현의 자유에 대한 고민을 많이 해야 한다.
예를 들면 미술에서 표현의 자유에 대해 많은 논쟁을 하는데, 표현의 자유라는 것이 스스로 표현하고자 하는 것과 자기가 절제하는 것이 균형이 되어야 하는 것이 아닌가. 극단적인 것에 치우쳐 ‘예술을 모른다’고 하면 자유의 본질을 흐리게 하는 것이다.
우리가 표현의 자유를 제한당하는 것은 있을 수 없지만 그런 동시에 표현의 자유를 보장받으려면 개인, 사회가 성숙해지는 과도기적 진통은 감수해야 한다.
또 하나, 우리 사회가 진영논리에 따라 결정이 되기 때문에 결론 도출이 어려운 것이다. MB를 지지하느냐 안 하느냐, 보수냐 진보냐 해서 문제가 되는 것이다. 이데올로기적 문제가 저급한 토론문화를 낳았다고 본다.
정용덕=진영논리라는 얘기가 나왔다. 조직 내부의 다원화가 필요하다는 맥락인 것 같다. 진영논리에 따라 획일적인 분위기로 가기 때문에 국민이 불안하다는 측면도 있을 것 같다. 각 진영에서도 다원화된 소통이 있어야 할 것이고, 그게 앞으로 우리 사회가 나아가야 할 방향이 아닐까 싶다. 오늘 토론하는 주제도 성과를 얻으려면 다원화된 조직 내에 다양한 의사소통이 이뤄져야 가능한 문제라고 본다. 진영은 달라도 다원적 논의가 이뤄지고, 다른 견해도 존중하는 풍토가 돼야 조직도, 사회도 건강해질 수 있다.
